Главная Сочинения Рефераты Краткое содержание ЕГЭ Русский язык и культура речи Курсовые работы Контрольные работы Рецензии Дипломные работы Карта
загрузка...
Главная arrow Курсовые работы arrow Право arrow Муниципальное право

Муниципальное право

Муниципальное право
СОДЕРЖАНИЕ
Введе-ние........................................................................................
Глава 1. Муниципальная собственность.................................................
1.1. Новейшая история формирования муниципальной собственности....
1.2. Правовые основы муниципальной соб-ственности.........................
1.3. Теория и практика распоряжения муниципаль¬ной
собственностью............................................................
Глава 2. Местный бюджет..................................................................
2.1. Характеристика местного бюджета....................................
2.2. Некоторые принципы межбюджетных отношений.......................
2.3. Правовая основа местных бюдже-тов.........................................
Глава III. Финансово-экономические проблемы муниципальной
деятельно-сти.....................................................................
Заключение....................................................................................
Библиогра-фия..................................................................................
ВВЕДЕНИЕ
Основной задачей демократического государства является создание наиболее благоприятных условий для реализации прав и свобод его граждан. При этом вопрос рационального государственного устройства сводится к созданию такой системы власти и управления, при которой эта задача решалась бы наиболее эффективно. Объективно существуют проблемы, которые могут быть решены только на общегосударственном уровне с привлечением централизованных средств и ресурсов. К таким проблемам следует отнести обеспечение территориальной целостности, независимости, создание единой правовой базы, разработку и реализацию государственной политики во внешнеполитической и внешнеэкономической областях, конституционное признание и гарантии основных прав и свобод граждан, принятие и реализацию государственных программ в области науки, культуры, об-разования, здравоохранения, социальной защиты, правопорядка и безопасности и т.п.
Но в то же время реализация многих из перечисленных задач, обеспече-ние определенного уровня жизни населения осуществляется не в государстве вообще, а в конкретных территориальных образованиях компактного проживания граждан - муниципальных образованиях. Именно здесь должны быть, прежде всего, созданы условия для реализации гарантированных государством прав и свобод, а также обеспечена возможность благоустроенного проживания. Здесь необходимо ежедневно обеспечивать их безопасность, предоставлять медицинское обслуживание, давать возможность получения стандартного образования, создавать рабочие места, оказывать транспортные, торговые, бытовые, коммунальные услуги.
История России свидетельствует, что попытки решить эти задачи с по-мощью централизованной структуры власти и управления, обречены на провал.
В своей книге "Земство и земская реформа" (1918 г.) Б.Б. Веселовский писал: "При крепостном праве, до 60-х годов прошлого века, Россия управля-лась всецело чиновниками и помещиками, которых Николай I называл своими полицмейстерами... Несовершенства такого управления и таких порядков ста-новились все яснее и яснее, по мере того как жизнь развивалась и русское государство должно было равняться по другим цивилизованным государствам... Приходилось подумать, как улучшить это управление. И уже в начале ХIХ века правительство стало составлять разные проекты, как исправить дела местного управления... Составлялись секретно разные проекты, как бы ослабить гнет крепостного права, однако боялись поступить решительно - боялись восстания крестьян, боялись повредить и интересам помещиков. Но жизнь делала свое дело и в конце концов пришлось отказаться от крепостного права (реформа 19 февраля 1861 г.). Одновременно с этим был поставлен и вопрос, как улучшить управление на местах. При крепостном праве нельзя было улучшить местное управление; упразднение же крепостного права сразу выдвинуло и вопрос о таком улучшении" .
Те же проблемы существовали и в городской жизни: "Город без одобрения администрации не может ступить... ни одного шага, и в этом, конечно, нужно видеть главную причину отсталости наших городов в деле благоустройства. По существу своему понятие о самостоятельности местного самоуправления несовместимо с предоставлением администрации права утверждать или не утверждать должностных лиц, а тем более - назначать их по своему усмотрению. Если органы городского самоуправления могут самостоятельно управлять делами города, то им должно быть предоставлено и право выбирать подходящих лиц для выполнения своих предначертаний" .
Уже в XIX веке специалистам было ясно, что при таком способе управ-ления граждане перестают быть субъектами управленческой деятельности, превращаясь в пассивные, а в некоторых случаях, и в активно противодействующие объекты (как это было со столыпинской реформой). Ни то, ни другое не способствует эффективному функционированию государства, а главное, реализации прав и свобод граждан.
XX век принес понимание того, что демократическое, правовое государ-ство, гражданское общество может решать свои основные задачи только при наличии развитой системы самоуправления как местного, так и общественного. Жители населенных пунктов должны иметь возможность самостоятельно, под свою ответственность решать вопросы организации своей жизни, используя формы как прямой демократии, так и через избранные ими органы самоуправления. Причем объем полномочий этих органов должен определяться возможностями их реализации и ничем иным. Только при таком подходе возможно оптимальное сочетание интересов государства в целом и его граждан. Только такой подход обеспечивает в максимальном объеме права, свободы и интересы граждан.
Во все периоды становления России как единой и великой державы, особенно в кризисные периоды, отчетливо проявлялись две тенденции: объединение на основе сильной центральной власти и разобщение, суверенизация территорий, ее составляющих. Причиной тому были как объективные исторические и социально-экономические условия, так и субъективное желание удельных владетелей, или региональных элит, в современных политических терминах, быть всевластными хозяевами в своих ограниченных, но самодостаточных, с их точки зрения, пределах.
Наряду с двумя отмеченными основными тенденциями на всех этапах развития государственности иногда явно, иногда в менее заметной мере проявлялась и третья - становление и развитие местного самоуправления. В периоды разобщенности самоуправление было одним из инструментов управления для региональных властей. При усилении центральной власти самоуправление было в значительной мере компромиссом между верховной властью и входящими в состав единого государства территориями. Признание прав территорий на самоуправление сглаживало остроту противостояния центра и провинции.
Актуальность темы работы обусловлена тем, что финансово-экономи-ческая основа местного самоуправления является экономическим базисом реализации конституционного права населения на осуществление местного самоуправления. Необходимо осознавать, что эффективность этого процесса во многом зависит не только от наличия всего комплекса необходимых законов, обеспечивающих организационную и экономическую самостоятельность муниципальных образований, но и от понимания населением своих экономических прав и возможностей в осуществлении местного самоуправления, от действительной способности этими правами грамотно воспользоваться, способности реализации права на местное самоуправление.
Главное содержание понятия финансово-экономической основы местного самоуправления составляет муниципальная собственность и местный бюд¬жет.
Поэтому основной целью работы является изучение правовых основ му-ниципальной собственности и местных бюд¬жетов, практики их использования.
Задачи работы:
1. Характеристика сущности муниципальной собственности и местных бюджетов.
2. Рассмотрение правовых основ муниципальной соб¬ственности и местных бюджетов.
3. Изучение теории и практики распоряжения муниципаль¬ной соб-ственностью.
4. Анализ проблем муниципальной деятельности.
Объект исследования: правовые аспекты муниципальной собственности и местных бюджетов.
Предмет исследования: финансово-экономическая основа местного самоуправления.
ГЛАВА 1. МУНИЦИПАЛЬНАЯ СОБСТВЕННОСТЬ1.1. Новейшая история формирования муниципальной собственности
Муници¬пальная собственность - это сравнительно новый экономический институт, неизвестный местным Советам - предшественникам ны¬нешних органов местного самоуправления. Прежде мест¬ные Советы распоряжались частью выделенной им госу¬дарственной собственности. Распоряжение объектами, "переданными на их баланс", было существенно ограниче¬но именно потому, что они являлись собственностью не местных Советов, а всего государства в целом, которое од¬но в лице своих центральных органов обладало правом владения, пользования и распоряжения ими и в любой мо¬мент могло передать с баланса местных Советов любой объект государственной собственности на баланс республи¬канского или центрального государственного органа. Расширение имущественных прав местных Советов в период НЭПа не меняло принципиально статуса объектов, входивших в состав имущества местных Советов, как объектов государственной собственности. Это служило самым глубоким экономиче-ским основанием ограниченности самостоятельности местных Советов, их включения в общую систему органов государственной власти.
В той или иной мере самоуправление в России существовало на всем протяжении ее истории. При этом немаловажным обстоятельством является то, что, как и в настоящее время, государство сознательно шло на возрождение самоуправления в периоды кризиса государственной власти, принуждаемое неизбежной необходимостью проведения реформ.
Начиная с провозглашенного центральной властью процесса перестрой-ки, демократизации общества и в ходе дальнейших событий, повлекших за со-бой т.н. парад "суверенитетов", распад СССР и смену политического режима в Российской Федерации, становление и развитие системы местного самоуправления входит в новую фазу. Конец 80-х годов характеризуется целенаправленными попытками внедрения элементов самоуправления сначала в трудовые коллективы (хозрасчет, самофинансирование, выборность руководителей), а затем в качестве эксперимента и в региональные субъекты хозяйствования.
12 января 1990 г. Совет Министров СССР и Совет Министров РСФСР приняли совместные постановления "О проведении в 1990 году эксперимен-тальной отработки механизма хозяйствования на основе самоуправления и са-мофинансирования" в Кемеровской, Московской областях и в Москве. 10 фев-раля 1990 г. такое же постановление было принято и по Татарской АССР. В марте того же года на внеочередном третьем Съезде народных депутатов СССР отмечалось, что генеральной линией в процессе обновления страны является "повышение роли Советов народных депутатов как фундамента самоуправления народа, как органов, осуществляющих его полновластие и суверенную волю." Местным Советам в перестроечных процессах отводилась особая роль непосредственного решения вопросов, касающихся качества жизни населения соответствующих регионов. Подчеркивалось, что никто, кроме местных Советов, не в состоянии организовать наиболее полное удовлетворение материальных и духовных потребностей людей с учетом особенностей развития данной территории.
В апреле 1990 г. принимается Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР", который, несмотря на еще "советское" понимание его авторами самой сути самоуправления, был серьезным шагом вперед. Права, полномочия, ответственность, финансовая и материальная основа самоуправления были гарантированы законодательно. Это позволило начать на местах работу по становлению системы самоуправления на более прочной основе. Местное самоуправление в Законе СССР "Об общих началах местного самоуправления..." понималось как "самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения". В качестве механизма реализации самоуправления в Законе выступают местные Советы, органы территориального общественного самоуправления, а также непосредственные формы демократии - местные референдумы, собрания, сходы граждан.
Процесс формирования законодательной базы местного самоуправления в 1990-1991 годах пошел и на уровне союзных республик, особенно интенсивно и противоречиво он проходил в Российской Федерации. Обусловили это две тенденции тогдашнего российского руководства: понимание закономерности и необходимости формирования самоуправленческих начал в управлении на местах и борьба с союзным руководством за право централизованного руководства своей территорией. Определенным отражением этих тенденций стал принятый 10 октября 1990 г. Закон РСФСР "О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям", несколько расширивший круг полномочий местных органов власти, но фактически восстановивший их вертикальную подчиненность как по линии исполни-тельных органов (исполкомов), так и по линии самих Советов.
Российскому законодателю понадобилось более года, чтобы 24 мая 1991 г. Съездом народных депутатов РСФСР был принят Закон РСФСР "Об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР в связи с реформой местного самоуправления". Вслед за этим принимается Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР", менее демократичный, чем союзный закон, но более точно отражающий реальное состояние дел в области самоуправления. К его достоинствам можно отнести большую практическую применимость и возможность использования напрямую, без дополнительных нормативных актов, что позволило более четко структурировать систему органов местного самоуправления. Это уже была другая, противоположная союзной, модель организации местного самоуправления, но и она могла быть вполне работоспособной.
Однако ситуация с разработкой нового законодательства сложилась та-ким образом, что наряду с новыми законами, прогрессивными по своей сути, действовали и старые, либо новые, но разработанные на основе иных концеп-ций. Так, одновременно с Законом РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР", действовали законодательные акты в области административно-территориального устройства, бюджетного процесса, значительно нарушающие права местного самоуправления. Принятый осенью того же года Закон РСФСР "О краевом (областном) Совете народных депутатов и краевой (областной) администрации" практически дублировал круг полномочий и компетенцию Советов, определенную в Законе РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР".
Попытка законодательно закрепить финансовую самостоятельность местного самоуправления в принятом Верховным Советом РСФСР 15 апреля 1993 г. Законе "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и ис-пользованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных ор-ганов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления" не увенчалась успехом. Действующий и по сегодняшний день закон практически игнорируется всеми органами власти.
Но вместе с тем Закон СССР "Об общих началах местного самоуправле-ния и местного хозяйства" и Закон Российской Федерации "О местном само-управлении" сыграли важнейшую роль в развитии начал местного самоуправ-ления в нашей стране. Они достаточно подробно разработали вопрос о финан-сово-экономических предпосылках самостоятельности местного самоуправле-ния, ввели понятие муниципальной собственности, определили основные механизмы правовой защиты местного самоуправления.
Политическая обстановка в стране к осени 1993 г. разразилась конститу-ционным кризисом. В период с сентября-октября 1993 г. и до принятия новой Конституции Российской Федерации нормативная и законодательная база сво-дилась к ряду Указов Президента Российской Федерации. Принятие 12 декабря 1993 г. новой Конституции разрешило ситуацию в пользу местного самоуправления и признало объективную необходимость его существования и правовых гарантий на высшем законодательном уровне.
Статья 130 Конституции РФ, установившая, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает владение, пользование и распоряжение населением муни¬ципальной собственностью, определила важнейшую эконо-мико-правовую гарантию самостоятельности местного самоуправления. При этом ч. 2 ст. 8 Конституции РФ устана¬вливает, что в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом государственные, муниципаль¬ные и иные формы собственности.
Одним из основных принципов местного самоуправления определялось сочетание местных и государственных интересов в деятельности Советов. За-крепление в Законе требования осуществлять местное самоуправление, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц, вело к разграничению функций между различными уровнями местных Советов. Законом предусматривалось, что местные Советы различных уровней вправе по взаимному соглашению перераспределять между собой отдельные полномочия в области социального и экономического развития территории с учетом местных демографических, экономических условий и национальных особенностей. Сельским населенным пунктам, поселкам и городам в целях наиболее эффективного осуществления своих интересов предоставлено было право объединяться в ассоциации.
За короткий период союзным законодателем было проведено достаточно последовательное изменение всего союзного законодательства и нормативной правовой базы: 14 июля 1990 г. Совет Министров СССР принял постановление "Об изменении и признании утратившими силу решений Правительства СССР в связи с принятием Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР", 5 марта 1991 г. Верховным Советом СССР принят Закон "Об изменении и признании утратившими силу законодательных актов СССР в связи с принятием Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР". Принимаемое союзным парламентом новое законодательство о собственности, земле, аренде, кооперации изменяло характер отношений местных органов власти с государственными предприятиями, кооперативами, гражданами. Максимально использовать территориальные ресурсы, предоставить широкую региональную самостоятельность, повысить ответственность местных Советов за положение дел на соответствующей территории, заинтересовать их в развитии местного хозяйства и использовании коммунальной (муниципальной) собственности - на это ориен-тировали нормативно-правовые акты, принятые в 1989-1990 годах. В это время собственность на местном уровне начала формироваться, когда самого понятия ее еще не было. В основном муниципальная собственность складывалась из объектов, находившихся на балансе местных Советов, и передачи в ведение городов и районов объ¬ектов социальной сферы и жилья, находившихся в ведении предприятий и организаций, не подчиненных местным Со¬ветам. Муниципальный фонд социальных объектов за счет этой передачи вырос по данным Комитета по вопросам местного самоуправления Государственной Думы на 65 процентов, а в отдельных городах России в десятки раз.
Одновременно с этим возникли проблемы функционирова¬ния передан-ных в муниципальную собственность объектов, что привело к кардинальным изменениям: в направлениях и объемах финансовых потоков между бюджетами разных уровней.
Процесс муниципализации в то время сопровождался ее приватизацией на основе жесткого диктата из Москвы. Приватизация проводилась комитетами госимущества без всякого согласования с местными органами. А в результате лучшие предприятия бытового обслуживания, магазины, жилой фонд, ремонтно-строительные предприятия ушли из ведения местных органов самоуправления. У них остались убыточные, ущербные объекты, с которыми иметь дело было тем более трудно, что их оказалось слишком много. Как тогда говорили, местному самоуправлению "сбросили" все, что было мало пригодно для использования союзными и республиканскими предприятиями и органи¬зациями.
Затем положение несколько выровнялось, но ни в коем случае нельзя при этом считать, что формирование муни¬ципальной собственности закончилось. Да и, в принципе, этот процесс непрерывен, поскольку сопряжен с экономи¬ческой деятельностью, как органов местного самоуправле¬ния, так и органов государственной власти разных уровней. Он и сейчас достаточно актуален, поскольку речь идет о передаче в муниципальную собственность тех многочис¬ленных пока объектов, которые по своему назначению на¬прямую связаны со сферой социальных услуг, то есть той сферой, которой занимаются органы местного самоуправления, но находятся в собственности субъектов Федерации или в федеральной собственности. 1.2. Правовые основы муниципальной соб¬ственностиВ ст. 61 Федерального закона "Об общих принципах орга-низации местного самоуправления в Российской Феде¬рации" записано о фор-мировании муниципальной соб¬ственности в связи с реализацией закона, что субъекты Российской Федерации передают в собственность муниципальных образований объекты, находящиеся в собствен¬ности субъектов Федерации, необходимые для решения вопросов местного значения в соответствии с разграниче¬нием полномочий между субъектами Федерации и муни-ципальными образованиями, а также между муниципальными образованиями. Логика этой нормы безупречна с той точки зрения, что формирование муниципальной собствен¬ности напрямую связывается с разграничением компетен¬ции между уровнями управления - государственного и местного. Не компетенция для управления объектами соб¬ственности, а объекты собственности для обеспечения ком¬петенции. Далеко не везде эта компетенция уже разграни¬чена. Но там, где это сделано, процесс формирования муниципальной собственности идет быстрее, чем в тех субъ-ектах Федерации, где полномочия муниципальных образо¬ваний прописаны с недостаточной ясностью и последовательностью.
Существуют и другие правовые проблемы, связанные с определением субъектов и объектов муниципальной соб¬ственности, порядком ее разграничения, уровнем и форма¬ми правового регулирования процессов формирования этой собственности. Одна из таких проблем - общее определение субъекта права муниципальной собственности. Если Кон-ституция РФ признает, как отмечалось выше, субъектом права муниципальной собственности население, то ст. 212 ГК РФ утверждает, что имущество (применительно к имуществу, входящему в состав муниципальной собствен-ности), может находиться в собственности только муници¬пальных образований. То же самое устанавливается и в ст. 215 ГК РФ. Если вместо слов "муниципальное образова¬ние" подставить то значение этого понятия, которое со¬держится в ч. 1 ст. 1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос¬сийской Федерации" ("муниципальное образование - го¬родское, сельское поселение, несколько по-селений, объеди¬ненных общей территорией, часть поселения, иная насе¬ленная территория..."), то получается, что физические и юридические лица, управляющие имуществом, состав¬ляющим муниципальную собственность, осуществляют волю собственника, коим является некая неодушевленная территория. Таким образом население как субъект муниципальной собственности, подменяется иным субъектом, хотя и имеющим связь с местным населением, но им не являющимся. От имени муниципального образования со¬гласно п. 2 ст. 285 ГК РФ права собственника осуществля¬ют органы местного самоуправления. Это вполне правомер¬но, так как собственник в соответствии с ч. 4 ст. 209 ГК РФ может передать свое имущество в доверительное управле¬ние другому лицу. Но здесь имеется противоречие с п. 2 ст. 129 Федерального закона "Об общих "принципах организа¬ции местного самоуправления в Российской Федерации", в соответствии с которым права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, "от имени муниципального образования", в том чис¬ле и права управления, осуществляет население непосредственно.
Речь может идти, как показывает практика зарубежных муниципалитетов, о вынесении на местный референдум решения об отчуждении или приобретении объектов муниципальной собственности высокой стоимости. Например, о продаже частным корпорациям муниципального транспорта, приобретении относительно крупного земельного участка или здания для муниципальной школы и т.д. Здесь как раз проявляется одна из особенностей муниципальной собственности, приближенной к местному населению, которое более заинтересовано в ее статусе и правильном его определении, чем государственной соб-ственности любого ранга. К сожалению, противоречия федеральных законов отнюдь не способствуют правильному отражению статуса муниципальной собственности и в законах субъектов Федерации. В некоторых из них указывается на возможность местного населения непосредственно включаться в управление муниципальной собственностью, а в других такай возможность не предусматривается. Само собой понятно, что в последнем случае ослабляются права населения и по контролю за тем, как органы, которым передано право управления муниципальной собственностью, осуществляют его.
Муниципальная собственность является разновидностью публичной собственности, отличаясь от частной соб¬ственности тем, что, если первая служит общему благу, то вторая удовлетворяет интересы одного лица (группы лиц), хотя в условиях социального государства частная соб¬ственность не может игнорировать общественные интересы и должна приспосабливаться к их обслуживанию.
Существуют различия государственной и муниципальной соб¬ственности как двух видов публичной собственности. Они сводятся к следующему:
а) по субъектам: субъектом права государственной соб¬ственности является народ Российской Федерации либо, народ субъекта Федерации и органы государственной власти. Правда, ГК РФ не признает за народом правосубъектности в отношениях государственной собственности, хотя это противоречит статусу народа по Конституции РФ.
Субъектами права муниципальной собственности яв¬ляются население муниципальных образований и органы местного самоуправления, которые не относятся к органам государственной власти;
б) по объектам: объектом права государственной соб¬ственности может быть любое имущество, объектом права муниципальной собственности - любое имущество, кроме имущества, которое может находиться только в государ¬ственной собственности;
в) по основаниям приобретения и прекращения права собственности: некоторые основания приобретения права, государственной собственности (например, национализация, международный договор, уступка территории) не мо¬гут быть основаниями приобретения и прекращения права муниципальной собственности;
г) по содержанию: едва ли можно провести различия в содержании права владения и права пользования соответ¬ственно государственной и муниципальной собственностью. Что касается права распоряжения, то в отношении части имущества, находящегося в муниципальной собственности, названное право собственника ограничено органами госу¬дарственной власти. Например, это касается государствен¬ных дотаций. Они - часть местного бюджета, входят в му¬ниципальную казну и, следовательно, в муниципальную собственность, но право распоряжения ими ограничено государственными органами.
Осо¬бенности права муниципальной собственности предопреде¬ляют необходимость выхода из традиционных для совет¬ского и современного российского права рамок юридическо¬го лица как организации либо коммерческой, либо некоммерческой. По характеру многих объектов муниципальной собственности муниципалитеты не могут рассматриваться как коммерческие организации. В противном случае им пришлось бы извлечение прибыли превращать в основную цель своей деятельности, что, в свою очередь, сделало бы недоступным для части населения их продукцию и услуги. Кроме того, неразрешимой была бы в этом случае пробле¬ма распределения прибыли между участниками, каковыми должны считаться все жители данного муниципального образования. Отнесение муниципальных образований к числу некоммерческих могло бы быть предпочтительнее, если бы не большие ограничения для предприниматель¬ской деятельности, которые законодатель справедливо ввел для этих организаций.
В итоге право муниципальной собственности, равно как и право государственной собственности, не может быть реализовано в рамках традиционных юридических лиц (коммерческих и некоммерческих организаций). Поэтому-то и необходима фигура юридического лица публичного пра¬ва, в том числе местного самоуправления как юридического лица публичного права, что позволит учесть особенности природы муниципальной собственности.
В настоящее время разграничение государственной и муниципальной собственности, процесс передачи феде¬рального имущества в муниципальную собственность про¬исходят по правилам постановления Верховного Совета РСФСР от 27 декабря 1991 г. "О разграничении государ¬ственной собственности в Российской Федерации на феде¬ральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, об¬ластей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга" (в ред. Постановлений ВС РФ от 23.05.92 № 2824-1, от 27.01.93 № 4375-1, от 21.07.93 № 5475-1; Постановления Конституционного Суда РФ от 10.09.93).
Однако эти документы, существенно устарели не только по терминоло-гии, приспособленной к действовавшей во время системе Советов, но и по ре-гламентируемому ими порядку определения объектов разных видов соб-ственности. К тому же они не решают ряда правовых задач, поставленных но-вейшим законодательством. Правовая форма становления и распоряжения не соответствует установленной ГК РФ правовой форме закона, в которой могут решаться вопросы, связанные с определением субъектов права собственности, их имущества разных видов (п. 2 ст. 212, п. 5 ст. 214).
В Федеральном Законе РФ «О приватизации государственного и муниципального имущества» № 178-ФЗ от 21.12.2001, в частности, определены виды имущества, которые могут находиться не только в государ-ственной, но и в муниципальной собственности, что сразу укрепит экономические гарантии местного самоуправления, их самостоятельность во всех сферах деятельности. Опре¬деление на федеральном уровне видов имущества, которые могут находиться только в муниципальной собственности, облегчает издание полновесных с точки зрения их содер¬жания законов субъектов Российской Федерации о порядке формирования муници-пальной собственности.
В Федеральном Законе определены виды имущества, которые могут нахо¬диться в муниципальной: собственности, кроме тех, которые в общей форме определены в ст. 24 Федерального закона "Об общих принципах организацией местного самоуправле¬ния в Российской Федерации". Это - жилищный фонд и нежилые помещения, в том числе здания, строения и их комплексы, находящиеся: в управлении органов местного самоуправления либо находившиеся в управлении органов местных Советов народных депутатов, в том числе здания, строения и сооружения, переданные ими в ведение другим юридическим лицам либо временно находящиеся в ведении приватизируемых предприятий, а также объекты нежилого фонда, построенные за счет установленных органами госу¬дарственной власти отчислений на строительство объектов социально-культур-ного и бытового назначения, объекты инженерной инфраструктуры муниципальных образова-ний, благоустройства, местного пассажирского транспорта (включая метрополитен); производственные объекты, необ¬ходимые для обеспечения производства товаров народного потребления, обслуживания жилищно-коммунального хо¬зяйства; объекты оптово-розничной торговли, обществен-но¬го питания,, и бытового обслуживания населения (кроме объектов закрытой сети, связанных с обеспечением пита¬ния пассажиров в поездах, судах и снаб-жением внутри предприятий); объекты оптово-складского назначения и производственно-технической комплектации, необходимые для обеспечения товарооборота и услуг, оказываемых му¬ниципальными организациями; объек-ты здравоохранения, культуры и спорта (кроме имеющих региональное значе-ние в пределах территории одного или нескольких субъек¬тов Федерации либо имеющих федеральное значение), об¬разовательные учреждения (кроме спец-школ для детей, страдающих хроническими заболеваниями); охраняемые или особым образом используемые природные объекты, имеющие местное значе-ние; объекты культурного наследия местного значения; водные объекты мест-ного значения; другие объекты социально-культурного и бытового назна-чения, необходимые для решения муниципальными обра¬зованиями вопросов местного значения, предусмотренных действующим законодательством; объекты, необходимые для обеспечения эксплуатации, Обслуживания, содержа¬ния, ремонта и строительства объектов, перечисленных в указанной статье; объекты, используемые органами мест¬ного самоуправления для исполнения отдельных государ¬-
ственных полномочий.
Кроме того, в муниципальную собственность будут пе¬редаваться следу-ющие объекты федеральной собственности, находящиеся на территории соответствующего му¬ниципального образования и необходимые для обеспечения комплексного социально-экономического развития муниципального образования: объекты научно-исследовательского, проектно-конструкторского, геологоразведочного и изыскательского назначения; объекты строительства и эксплуата¬ции водохозяйственных систем и сооружений, объекты те¬левидения и радиовещания, полиграфического и издатель¬ского, информационного и телеграфного назначения; объ¬екты местного значения в строительстве, производстве строительных материалов и конструкций; объекты оптово-складского и элеваторного хозяйства, холодильные уста¬новки, базы комплектации, имеющие местное значение, и др.
Муниципальная соб¬ственность на землю, как объект муниципальной соб¬ственности - один из главных, определяющих сущность местного самоуправления как такового.
Федеральный Закон закрепляет право собственности на земель¬ные участки органов местного самоуправления в пределах черты муниципального образования, определяет категории и виды земель, которые попадают в круг земельных уча¬стков, отнесенных к муниципальной собственности, но не выде-ляет правовой режим земель, отнесенных к муниципальной собственности. 1.3. Теория и практика распоряжения муниципаль¬ной собственно-стьюУчитывая, что сказано в Конституции РФ относительно самостоятельно-го управления муниципальной собствен¬ностью органами местного самоуправления, надо иметь в виду, что речь здесь не идет о самостийном поведении му¬ниципалитетов. В ст. 24 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос¬сийской Федерации" установлено, что органы местного са¬моуправления вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, от¬чуждать в установленном порядке, а также совершать с имуществом, находящимся в муниципальной собствен¬ности, иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или переда¬ваемых в пользование объектов в соответствии с законом. Органы местного самоуправления - также в соответствии с законом - могут в интересах населения устанавливать условия использования земель, находящихся в границах муниципального образования.
Иначе говоря, органы местного самоуправления, управ¬ляя муниципаль-ным имуществом, должны освоить правила цивилизованных рыночных отно-шений, определяемых, прежде всего федеральными законами и главным обра-зом ГК РФ. Надо заметить, что многие работники муниципаль¬ных органов власти только начинают осваивать новые "правила игры". Причем особенно отстают в этом отноше¬нии сотрудники муниципальных образований сельских местностей. В городах, особенно крупных, дела в этом от¬ношении складываются лучше. Муниципальные работники указывают, что они опираются на нормы ГК РФ, содержащиеся в ст. 48-65 главы "Юридические лица", используя понятие юридического лица и его правоспособность, поня-тия коммерческих и некоммерческих организаций и другие нормы, регламентирующие статус юридических лиц. Кроме того, "в ходу" гл. 14 "Приобретение права собственности" и гл. 19 "Право хозяйственного ведения, право оперативного управления". Там, где у муниципалитетов сильные право-вые службы, издаются свои более подробные акты: ''О по¬рядке управления муниципальным имуществом", в котором определяется разделение компетенции меж¬ду органами самоуправления и лицами, осуществляющими права собственника муниципального имущества, формы управления муниципальным имуществом - право хозяй¬ственного ведения, право оперативного управления, уча¬стие в хозяйственных обществах, аренда му-ниципального имущества, отчуждение муниципального имущества, кон¬троль за использованием муниципального имущества; "О порядке управления и распоряжения муниципальной соб¬ственностью" (Иркутск), где речь идет только об управле¬нии муниципальными организациями города; "О программе управления муниципальным имуществом на 1996-1997 го¬ды" (Новосибирск, Омск), главными целями которого ставились повышение эффективности рабо-ты городского хо¬зяйства в целом и каждого муниципального предприятия в отдельности; создание условий эффективного использова¬ния муниципального имущества, долей собственности мэрии, привлечение инвестиций в развитие городского хо¬зяйства, в том числе и средств населения, содействие в развитии мероприятий по социальной защите населения. Программа включала разделы об управлении муниципаль¬ными предприятиями и учреждениями, отраслевые осо¬бенности управления муниципальным имуществом, управ¬ление ценными бумагами, управление муниципальными инвестициями, управление земельными ресурсами, прива¬тизация муниципальной собственности, управление муни¬ципальным нежилым фондом, управление муниципальным жилищным фондом, контроль за эффективным использо¬ванием муниципального имущества, формирование реестра муниципальной собственности, взаимодействие подразде¬лений мэрии по управлению муниципальной собствен¬ностью.
В других случаях нормативные акты посвящены кон¬кретным вопросам управления муниципальной собствен¬ностью: "О порядке назначения на долж-ность и освобождения от нее руководителей муниципальных унитарных пред-приятий и учреждений" (Омск); "Об утверждении по¬ложения "О доверитель-ном управлении акциями, находя¬щимися в муниципальной собственности" (Новосибирск); "О представителях мэрии в органах управления хозяй-ственных обществ и товариществ, часть акций (доли и вклады) которых находятся в муниципальной собствен¬ности" (Новосибирск); "О залоге объектов муниципальной собственности и пакетов акций приватизированных пред¬приятий Омскому банку Сбербанка России" (Омск) и т.д.
Особое внимание муниципалитеты уделяют вопросам приватизации му-ниципальной собственности. Если прежде этим делом занимались федеральные и государственные органы и органы субъектов Федерации (что приводило во многих случаях к печальным последствиям), то теперь со¬гласно Федеральному закону "Об общих принципах орга¬низации местного самоуправления в Российской Федера¬ции" порядок и условия приватизации муниципальной соб¬ственности определяются поселением непосредственно или представительными органами местного самоуправления самостоятельно (ст. 29). Что касается населения, то здесь с Федеральным законом трудно согласиться - возможности населения в создании довольно сложного документа явно переоценены. И на практике правила приватизации уста-навливаются представительными органами местного само¬управления.
Правда, при этом самостоятельность органов само¬управления базируется на общефедеральных установлени¬ях о правилах приватизации. В одном из последних по времени Федеральном законе "О приватизации государ¬ственного имущества и об основах приватизации муници¬пального имущества в Российской Федерации", принятом в июле 1997 года, устанавливается, в частности, что в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья, прав и законных инте¬ресов граждан Российской Федерации органы местного самоуправления при преобразовании муниципальных предприятий в открытые акционерные общества либо про¬даже находящихся в муниципальной собственности акций открытых акционерных обществ могут принимать решения об использовании в отношении указанных открытых акционерных обществ специального права на участие муниципальных образований в управлении указанными открытыми акционерными обществами. Органы местного самоуправления, принявшие решение об использовании специ¬ального права ("золотой акции"), назначают представителей муниципальных образований в совет директоров и ре-визионную комиссию открытого акционерного общества, обладающих широкими правами влияния на решения, принимаемые этими советами и комиссиями. При привати¬зации муниципального имущества муниципальные унитар¬ные предприятия и муниципальные учреждения, а также иные юридические лица, в уставном капитале которых до¬ля муниципальных образований превышает 25 процентов, не могут быть покупателями такого имущества.
Закон устанавливает, что органы местного самоуправ¬ления самостоя-тельно назначают продавцов муниципаль¬ного имущества, денежные средства, полученные в результате приватизации муниципального имущества, распреде-ляются в соответствии с решениями представительных органов местного самоуправления. Федеральный закон определяет также способы приватизации муниципального имущества, устанавливая, что при выборе этих способов должны учитываться отдельные особенности объектов приватизации и их социально-экономиче-ское значение для территории. В соответствии с уставами муниципальных образований по решению представительных органов местного самоуправления согласно Федеральному закону могут создаваться органы по управлению муниципальным имуществом - это существенная организационная гарантия эффективности осуществления права муниципальных об¬разований на приватизацию их имущества".
В Федеральном законе определяется состав законода¬тельства Российской Федерации о приватизации государственного и муниципального имущества (ст. 2). В него вхо¬дят настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Поскольку речь идет именно и только о зако¬нодательстве, это не противоречит праву представитель¬ных органов самостоятельно определять порядок и условия приватизации муниципальной собственности. В принципе, содержание Федерального закона учитывает это право, обеспечиваемое рядом установленных им общих правил, которые должны учитываться органами местного само¬управления при издании своих решений. По существу ор¬ганы местного самоуправления получили правовую базу для принятия оптимальных по своему содержанию реше¬ний.
Примером такого решения может служить Положение о приватизации муниципального имущества, принятое Думой города Костромы 24 апреля 1998 г. на основе на¬званного Федерального закона. Здесь дается понятие при-ватизации муниципального имущества, ограничение сферы действия Положе-ния, содержание программы приватиза¬ции муниципального имущества, опре-деляются полномочия муниципальных образований в отношении отдельных от¬крытых акционерных обществ, покупатели муниципального имущества, средства платежа при приватизации имущест¬ва, порядок и способы приватизации муниципального имущества и т.д. Приватизацию согласно Положению осу¬ществляет Комитет по управлению муниципальным иму-ществом администрации Костромы, который представляет главе самоуправления проект программы приватизации, организует реализацию программы в соответствии со своей компетенцией, принимает решение о приватизации и осу¬ществляет продажу в порядке, установленном Федераль-ным законом и Положением.
Большое значение в сфере распоряжения муниципаль¬ной собственностью имеет предоставленное органам мест¬ного самоуправления Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос¬сийской Федерации" право на создание предприятий, уч¬реждений и организаций. В ряде субъектов Российской Федерации приняты специальные нормативные акты, ре¬гулирующие порядок создания, ликвидации, реорганиза¬ции и управления муниципальными предприятиями и уч¬реждениями, которые направлены на укрепление матери¬альной базы местного самоуправления, более полное удо¬влетворение потребностей и нужд населения муниципаль¬ных образований. Сейчас трудно представить общую кар¬тину того, как используют это право органы местного са¬моуправления, без чего, конечно, невозможно целенаправ¬ленное воздействие на развитие этого процесса со стороны прежде всего федеральных органов, от которых зависит совершенствование правовой базы для расширения состава муниципальных предприятий, учреждений и организаций, действующих в сфере социально-бытового обслуживания. Поэтому чрезвычайно полезна инициатива Государственного комитета Российской Федерации по статистике, разр-аботавшего Унифицированную систему показателей, характеризующих социально-экономическое положение му¬ниципального образования (она утверждена постановлени¬ем Госкомстата России от 8 января 1998 г. № 2 по согласо¬ванию с Миннацем, Минфином и Минэкономики России). Полученные статистические сведения, включающие пока¬затели каждого муниципального образования по его фи¬нансовому состоянию, производственной деятельности и социальной инфраструктуре, производству продуктов пи¬тания, стоимости основных фондов, организации, содержа¬ния и развития всех муниципальных предприятий и уч¬реждений, позволяет впервые за многие годы составить объективное представление о том, каково экономическое и финансовое положение местного самоуправления, и делать адекватные выводы о его со-вершенствовании и развитии.
В соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос¬сийской Федерации" органы местного самоуправления в интересах населения в установленном законом порядке могут осуществлять внешнеэкономическую деятельность. И органы местного самоуправления особенно крупных горо¬дов используют это право. Определенные успехи есть на сей счет и у средних городов (сельское самоуправление в этом отношении явно отстает по причинам отсутствия, как правило, достаточной материальной базы и крайне ограни¬ченных финансовых возможностей). О том, что может сделать во внешнеэкономической сфере средний город, можно судить по той же Костроме.
ГЛАВА 2. МЕСТНЫЙ БЮДЖЕТ 2.1. Характеристика местного бюджетаСогласно ч. 1 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы. Значение этих положений трудно переоце¬нить. Бюджет составляет главный нерв всей деятельности органов местного самоуправления. Вода и тепло, зарплата учителям и врачам, помощь нуждающимся и благоустрой¬ство, жилищное строительство и ремонт дорог - все это и многое другое зависит от наполняемости местного бюджета. Большинство объектов муниципальной собственности так или иначе связаны с бюджетом, его доходами и расходами.
В Федеральном законе "Об общих принципах органи¬зации местного са-моуправления в Российской Федерации" устанавливается, что в доходы мест-ных бюджетов зачис¬ляются местные налоги, сборы и штрафы, отчисления от федеральных налогов и налогов субъектов Российской Фе¬дерации в соответ-ствии с нормативами, установленными федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, закрепленными на долговременной основе, фи¬нансовые средства, переданные органами государственной власти органам местного самоуправления для реализации отдельных государственных полно-мочий, поступления от приватизации имущества, от сдачи муниципального имущества в аренду, от местных займов и лотерей, часть прибыли муниципальных предприятий, учреждений и органи¬заций, дотации, субвенции, трансфертные платежи и иные поступления в соответствии с законом и решениями орга¬нов местного самоуправления, а также другие средства, образующиеся в результате деятельности органов местного самоуправления (ст. 36).
В Федеральном законе сказано, что федеральные орга¬ны государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации в соответствии с законом обеспечи¬вают муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов. Минимально необходимые расходы местных бюджетов устанавливаются законами субъектов Федера¬ции на основе нормативов минимальной бюджетной обес¬печенности. Доходная часть минимальных местных бюдже¬тов обеспечивается путем закрепления на долговременной основе федеральным законом, законом субъекта Федера¬ции доходных источников. В случаях, если доходная часть минимального местного бюджета не может быть обеспечена за счет указанных доходных источников, федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации передают органам местного самоуправления иные доходные источники федерального бюджета и бюджета субъекта Федерации, при этом сво¬бодные переходящие остатки местных бюджетов преды¬дущего года в расчет не принимаются. Органы местного самоуправления обеспечивают удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных стандартов, выполнение которых гарантируется государством путем закрепления в доходы местных бюджетов федеральными органами госу¬дарственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации отчислений от федеральных налогов и налогов субъектов Федерации (ст. 37). Очень четкие, содержательные нормы. Правила, вы¬полнение которых сделало бы местное самоуправление тем, чем оно должно быть. Но нормативы минимальной бюд¬жетной обеспеченности, государственные социальные стан-дарты, которые сразу бы поставили местные бюджеты на прочную основу, до сих пор не разработаны и не введены. Правда, в некоторых субъектах Федерации эти нормативы и стандарты установлены. Но в пределах возможностей этих субъектов Федерации, которые весьма далеки от объ-ективных потребностей населения муниципальных образо¬ваний. Есть некое -подобие специальных нормативов и норм, утвержденное Правительством РФ, весьма ограниченное по составу нормированных показателей, причем далеко не первостепенных для местного самоуправления. В результате финансы местного самоуправления, в основе которых лежат местные бюджеты, находятся в «затруднительном» положении.
Следствие этого положения - задержки в выплате заработной, платы ра-ботникам бюджетной сферы, систематическое недофинансирование учрежде-ний здравоохранения, образования, культуры, предприятий жилищно-коммунального хозяйства, транспорта и так далее. Некоторые муниципальные образования пытаются как-то "выкручиваться" из трудного положения, прибегая к разным "хитрым" средствам. В Колтушской волости (Ленинградская область) привлекли за счет льгот по нало¬гам к регистрации на своей территории ряд расположенных здесь предприятий и организаций, которые прежде были зарегистрированы в Санкт-Петербурге и там, согласно правилам регистрации, платили налоги. В Красно¬сельском районе (Костромская область) прибегли к зачетам на бартерной основе долгов неплательщиков. Продукцию задолжавших местному бюджету сельскохозяйственных предприятий взяли в счет долга и передали детским учреждениям и т.д. Но ведь не во всех муниципальных образованиях могут быть предприятия, готовые к смене места регистрации, или сельскохозяйственные объекты с пригодной для бартера продукцией. "В подавляющем большинстве муниципальных образований таких возможностей нет. Задолженность их бюджетов сохраняется, и именно эта задолженность всем, кто имеет финансовые, взаимоотноше¬ния с местными адми-нистрациями, создают кризис неплатежей, затрудняющих процесс развития экономики России.
В общем, порядка 20 процентов всех расходов бюджета составляет толь-ко заработная плата.
Если говорить о том, что происходит с доходной базой и за счет чего складывается порой низкий уровень бюджетной обеспеченности, то дело в том, что в общем объеме доходов бюджета удельный вес трех его основных регулирующих источников (налог на прибыль, подоходный налог и налог на добавленную стоимость). Поэтому бюджетная ситуация любого муници-пального образования - вещь совершенно искусственная, не зависящая ни от каких объективных причин. Зависит она только от субъективных взаимоотношений губернатора и главы местного самоуправления. И от того, какая карта разыгрывается сегодня в части выборов: одно дело - выбо¬ры через четыре года, другое - через год. Во многих регио¬нах "бюджетные игры" становятся зачастую инструментом именно политических предвыборных кампаний.
Поэтому говорить о том, что в рамках сегодняшнего положения мы имеем какую-то финансовую основу местного самоуправления, определяющую его самостоя¬тельность, просто не приходится. И решение данного во¬проса - главнейшая на сегодня проблема местного само¬управления в России.
Решению этой проблемы призван был помочь Федеральный закон "О финансовых основах местного само¬управления в Российской Федера-ции". 2.2. Некоторые принципы межбюджетных отношенийПреам-була Федерального закона "О финансовых основах местного само¬управления в Российской Федерации" содержит указание на то, что этим законом определяются основные принципы организации местных финансов и межбюджетных отношений, но в самом законе эти принципы только обозначены. Так, принципами формирования и использования местных финансов названы самостоятельность, государственная поддержка и гласность. К принципам межбюджетных отношений отнесены качественно новые бюд¬жетные требования. В том числе взаимная ответственность, единая методология, выравнивание доходов, сокращение встречных потоков, компенсация: расходов, повышение за¬интересованности в увеличении доходов и гласность. Но ни в первом, ни во втором определении не раскрываются со¬держание этих требований, пути их реализации, ответственность за их неисполнение. Поэтому муниципальным образованиям и приходится лишь догадываться, что пред¬ставляют собой эти принципы или пытаться толковать их по аналогии с другими законами, в которых также нет ме¬ханизмов реализации этих требований на муниципальном уровне.
Наиболее прогрессивным и новым моментом, содержа¬щимся в Федеральном законе, является установление точ¬ной доли отчисляемых муниципалитетам федеральных налогов, в том числе от НДС, акцизов, прибыли и подоход¬ного налога. В то же время Федеральный закон, устана-вливая доли государственных налогов как собственных для местных бюджетов источников доходов, сохраняет элемен¬ты субъективизма со стороны государственных органов субъектов Федерации. Речь идет не о прямом зачислении данных платежей в муниципальный бюджет, а всего лишь о получении этих доходов "в среднем по субъекту Россий¬ской Федерации" для последующего их распределения между местными бюджетами. А это значит, что органы местного самоуправления вновь не могут ориентироваться на конкретные доходы, поскольку эти доходы попадают в ранг распределяемых, а не закрепляемых, хотя и названы собственными. Доли указанных налогов рассчитываются по 1 фактическим данным базового года перед тем, как решать вопрос о бюджетном регулировании распределяемых дохо¬дов. К тому же эти доли недостаточны, чтобы сбалансировать все местные бюджеты.
Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливает возможность создания органов муни-ципальной налоговой службы. На первый взгляд, направленная на расширение организационных возможностей местного самоуправления в налоговых делах, эта мера на самом деле разрушает единую централизованную систему органов Госналогслужбы России и отнюдь не гарантирует улучшение положения дел в данной области. Причем, создалась ситуация, когда функции органов Госналогслужбы России по контролю за сборами местных налогов в связи с вступлением в силу Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" не отменены, а органы муниципальной налоговой службы, создаваемые на основании Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", не входят в систему органов Госналогслужбы России согласно части первой Налогового кодекса Российской Федерации.
В этой ситуации создается конкуренция норм законо¬дательства об орга-нах Госналогслужбы России, с одной стороны, и Федерального закона "О фи-нансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" - с другой.
Создание муниципальных налоговых органов приведет к дополнитель-ным затратам бюджетов всех уровней в форме прямых платежей из соответ-ствующего бюджета, либо в форме дотаций или субвенций из вышестоящих
бюджетов. Это повлечет также дублирование функций по контролю за сбором местных налогов, что в конечном итоге может негативно сказаться на сборе налогов, а также при¬ ведет к нарушению прав граждан и созданных ими орга-низаций. Судя по всему, наиболее правильное решение состоит не в том, чтобы создавать свои налоговые службы, а в том, чтобы налаживать контакты с государственными налого¬выми органами и находить формы содействия им в сборе налогов.
Ко всему прочему, Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федера¬ции" крайне неудачно сформулировал обязанности субъектов Федерации по отношению к местному самоуправлению, позволив им как бы за счет точной доли отчислений в местные бюджеты от федеральных налогов при фор¬мировании бюджетов отказаться от бюджетного регулирования по нормативам отчислений от регулирую¬щих доходов в местные бюджеты или снизить эти нормативы. В результате финансовое положение муниципальных образований на территории соответствующих субъектов Федерации ухудшились.
Поскольку некоторые субъекты Федерации спасать бюджеты муници-пальных образований не торопятся, пришлось Государственной Думе срочно подготавливать поправки в Федеральный закон "О финансовых основах мест-ного самоуправления в Российской Федерации", цель которых - обязать органы государственной власти субъек¬тов Федерации устанавливать сверх минимальных долей федеральных налогов, закрепляемых за муниципальными образованиями на постоянной основе, норматив отчислений в местные бюджеты от регулирующих доходов на плани¬руемый финансовый год, а также на долговременной основе (не менее, чем на три года). Кроме того, документ предусматривает расширение источников формирования средств фонда финансовой поддержки муниципальных образований - не только за счет отчислений от федераль¬ных и региональных налогов, но и за счет неналоговых до¬ходов, а также части финансовой помощи, поступающих в бюджет субъекта Федерации. Помогут ли намечаемые проектом закона меры, или нет - покажет время. Ныне же главные правовые средства решения вопросов, связанных с формированием бюджетов, составлением их доходной и расходной частей, сосредоточены в Бюджетном кодексе РФ и общей части Налогового кодекса РФ. 2.3. Правовая основа местных бюджетовПравовую основу местных бюджетов составляет Бюджетный кодекс РФ. Характеризуя Бюджетный кодекс РФ в целом, следует, прежде всего, отметить, что он устанавливает ряд норм, усиливающих гарантии единства бюджетной системы Рос¬сийской Федерации. Определяя три уровня бюджетной системы - федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов, бюджеты субъектов Федера¬ции и бюджеты терри-ториальных государственных вне¬бюджетных фондов и, наконец, местные бюджеты, закон закрепляет единство правовой базы этой бюджетной си-стемы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса, санкций за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, а также единый порядок финансирования расходов бюдже¬тов всех уровней бюджетной системы Российской Федера¬ции, ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. Таким путем бюджеты муниципальных образований в большей степени, чем раньше, включаются в систему бюджетных отношений, устанавливаемую для го¬сударства в целом. Это дополняет общую тенденцию функ¬ционального сближения местного самоуправления и госу¬дарственного управления.
По сравнению с прежними законами РСФСР новые ко¬дексы существенно ограничили бюджетную самостоятель¬ность муниципальных образований. По-иному она выглядит и в сравнении с Федеральным законом "Об общих принци¬пах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В Федеральном законе устанавливается, на¬пример, право органов местного самоуправления самостоя¬тельно без всяких ограничений распоряжаться средствами местных бюджетов (п. 2 ст. 36). Право определять направ¬ления использования и расходования местных бюджетов определяется и Законом РФ "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов госу¬дарственной власти республик в составе Российской Феде¬рации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления" (ст. 4), принятому 15 апреля 1993 года.
В новом Бюджетном кодексе РФ, во-первых, появились нормы, регламентирующие расходы, совместно финанси¬руемые из бюджетов Российской Федерации, бюджетов ее субъектов и бюджетов муниципальных образований, рас¬пределение которых между этими бюджетами отнесено к ведению Правительства РФ. Но дело не только в этой нор¬ме, дающей возможность Правительству РФ и субъектам Федерации распоряжаться средствами местных бюджетов по согласованию с муниципальными образованиями, но и в другой норме (ст. 87), прямо устанавливающей расписа¬ние основных расходов местных бюджетов.
Доходы местных бюджетов, как и прежде, составляются из собственных налоговых доходов местных бюджетов, определяемых налоговым законода-тельством Российской Федерации, и отчислений от федеральных и региональ-ных регулирующих налогов и сборов, передаваемых местным бюджетам Рос-сийской Федерации и субъектам Федерации на срок не менее трех лет. Но из кодекса исчезло правило о том, что уровень закрепленных доходов местного бюдже¬та должен составлять не менее 70% доходной части мини¬мального бюджета соответствующего муниципального об¬разования.
В сущности, ничего страшного в том, что эта цифра ис¬чезла, нет. Может быть это и целесообразно, поскольку слишком жесткое определение доли за-крепленных доходов мешает гибкому подходу к разграничению источников до¬ходов в зависимости от складывающихся экономических условий. И кроме того, 70% закрепленных доходов - это вовсе не идеальный образец для формирования местных бюджетов. В Европейской хартии местного самоуправления в общей форме сказано (ст. 5), что "по меньшей мере, часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов". Здесь не сказано, какая, зато упомянуто, что они должны состоять из сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления устанавливают сами. То есть речь идет о собственных в полном смысле налогах и сборах, а не только о частях налогов других бюджетов.
В Налоговом кодексе РФ есть определение местных налогов и сборов, которое как будто бы согласуется с опре¬делением Европейской хартии местного самоуправления. В п. 4 ст. 12. Налогового кодекса РФ местными налогами и сборами признаются налоги и сборы, устанавливаемые и вводимые в действие в соответствии с кодексом... Но дело в том, что кодекс установил в ст. 15 закрытый перечень местных налогов и сборов. Так что устанавливаться они органами местного самоуправления не могут.
Что касается минимальных государственных социаль¬ных стандартов и минимальной бюджетной обеспеченности, то нормы Бюджетного кодекса РФ с ними неразрывно свя¬заны. Он устанавливает понятие государственных стан-дар¬тов как государственных услуг, предоставление которых гражданам на безвозмездной и безвозвратной основах за счет финансирования из бюджетов всех уровней бюджет¬ной системы Российской Федерации и бюджетов государ¬ственных внебюджетных фондов гарантируется государ¬ством на определенном минимально допустимом уровне на всей территории Российской Федерации. Минимальная бюджетная обеспеченность согласно Бюджетному кодексу РФ - это минимально допустимая стоимость государствен¬ных или муниципальных услуг в денежном выражении, предоставляемых органами государственной власти или органами местного самоуправления в расчете на душу на¬селения за счет средств соответствующих бюджетов. Если бы Бюджетный кодекс РФ вступил в действие одновре¬менно или после установления названных стандартов, воз-можно были бы проблемы только правового свойства, свя¬занные с обеспечением этих стандартов. Но поскольку Бюджетный кодекс РФ скорее всего вступит в действие без утвержденных социальных государственных стандар¬тов и без определения минимальной бюджетной обеспечен¬ности, он ничего не прибавит к системе утверждения бюд¬жетов муниципальных образований как системе неустой¬чивой, построенной в большинстве случаев на необоснованных расчетах, где главное "договориться" с финорганом субъекта Федерации.
Еще хуже с Налоговым кодексом РФ, утвердившим но¬вый перечень местных налогов и сборов, значительно со¬кращенный по сравнению с действующим, отменившим возможность создания муниципальных внебюджетных фондов. Что касается отмены внебюджетных фондов, пред-усмотренных Федеральным законом "Об основах организа¬ции местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 41), то здесь есть и плюсы, и минусы, К плюсам можно отнести то, что ликвидированные фонды слабо контролиро¬вались, часть использовалась местной администрацией не по назначению, и это способствовало в ряде случаев кор¬рупции. Минус заключается в том, что их ликвидация уменьшила финансовые возможности местного самоуправ¬ления, хотя средства внебюджетных фондов должны те-перь проходить по бюджету, и сократила возможности ма¬невра денежными ресурсами.
Но прямое сокращение местных налогов и сборов труд¬но объяснить. Либо это недомыслие, либо прямое покуше¬ние на местное самоуправление. Да, можно согласиться с тем, что множественность налогов и сборов только создает иллюзию их эффективности и значимости. В большинстве своем это налоги и сборы, которые мало влияют на финан¬совое положение муниципалитетов. Можно также поддер¬живать идею о том, что муниципальным образованиям ну¬жен хотя бы один сильный налог, чтобы вселить доверие их статус как автономных единиц, ответственных перед местными избирателями. Но почему в качестве такого налога следует устанавливать налог на имущество физиче¬ских лиц или земельный налог? Совершенно не доказано, что эти налоги - основа прочности местных бюджетов. На¬оборот, изменение набора местных налогов и сборов, про-изведенное Налоговым кодексом РФ, ослабило налоговую базу местных властей.

ГЛАВА III. ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ
МУНИЦИПАЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИГоворя об ор-ганизационных проблемах на муниципальном уровне, необходимо также за-тронуть дискуссию вокруг проблемы малых территориальных единиц местного самоуправления, которая сводится, как правило, к двум позициям:
для того, чтобы обеспечить достаточную самостоятельность муници-пальных образований, необходимо иметь значительную финансово-экономи-ческую базу, а значит - муниципальное образование должно быть настолько крупным, насколько это позволяет иметь достаточные доходные источники (как правило,
на уровне района, крупного города), на нижестоящих уровнях предусматривается возможность создания
общественного территориального самоуправления, не обладающего ни властными полномочиями, ни хозяйственными правами;
для того, чтобы стимулировать саморазвитие малых поселений и сельсоветов, обустройство жизни каждого человека именно там, где он проживает, необходимо предоставить возможность осуществления местного самоуправления, реализации предоставленных ему экономических и социальных прав в границах территорий, максимально приближенных к месту непосредственного проживания человека (как
правило, в границах малого поселения, села, сельсовета, сельского окру-га), при этом на районном уровне
предлагается организация территориальных подразделений исполнительной государственной власти.
Недостатком первой позиции является фактическая консервация и даже усиление тенденции сосредоточения в районном центре всех более-менее зна-чительных экономических и социальных ресурсов - та ситуация, которая при-вела в последние два десятилетия Советской власти к фактическому обнища-нию и деградации малых городов и "вымиранию" сельских поселений. След-ствием является, как правило, падение социальной активности и экономической инициативы населения вне районных центров.
Недостатком второй позиции является действительная слабость экономических ресурсов для решения всего перечня предметов ведения местного самоуправления, определенных законодательством, - тех вопросов местного значения, решение которых и направлено на удовлетворение повседневных потребностей местных жителей. Следствием является практическое подавление местных интересов таких муниципальных образований и их населения интересами государственных органов власти субъекта Федерации (а зачастую - и просто субъективными интересами государственных должностных лиц).
Разрешением этих противоречий, на наш взгляд, является предусмотрен-ная Федеральным законом "Об общих принципах организации местного само-управления в Российской Федерации" схема двухуровневого местного само-управления (пункт 3 статьи 6 Закона), предусматривающая возможность раз-граничения предметов ведения, объектов муниципальной собственности и ис-точников доходов местных бюджетов в случае, если в границах территории муниципального образования (например, - района) имеются другие муниципальные образования (например, - малое поселение, сельсовет и т.п.). Достаточно интересный опыт в организации деятельности такой схемы местного самоуправления накоплен в Липецкой, Пензенской, Псковской и, особенно, Астраханской областях.
Не менее сложной проблемой является формирование финансово-экономической базы, способной обеспечить реальную самостоятельность органов местного самоуправления.
В течение прошедшего года были решены многие принципиальные во-просы по распределению собственности между разными уровнями власти. За-конодательно признан и интенсивно развивается новый для нашей страны вид собственности - муниципальный, составляющий экономическую основу общих интересов населения, проживающего в конкретных городских и сельских поселениях.
В то же время до настоящего времени законодательно не закреплены за местными бюджетами помимо части общегосударственных налоговых поступлений собственные доходные источники на базе налогов с физических лиц, налогов на собственность, земельных платежей, местных налогов и сборов. Средства, полученные на местах от местных налогов и сборов, установленных федеральным законодательством, поступают в распоряжение вышестоящих органов, которые потом часть этих средств (около 25-30%) возвращают местам. Такое регулирование финансов снижает заинтересованность местного самоуправления в налогах. В то же время, местные налоги и сборы, устанавливаемые самими органами местного самоуправления, дают лишь около 3% от доходной части местных бюджетов.
Диктат субъектов Федерации в распределении территориальных доходов приводит к сокращению доходных возможностей местных бюджетов, а это означает, что фактически сокращаются возможности финансирования социально-коммунальной сферы, при этом одновременно осуществляется передача местным властям ее некогда ведомственных объектов.
Большие сложности в формировании муниципальной собственности вы-зывает отсутствие законодательного закрепления права местных сообществ и их органов самостоятельно распоряжаться муниципальной собственностью, включая земельные, лесные, водные и другие природные ресурсы. Формирование муниципальной собственности идет с большим трудом. Органы власти субъектов Федерации передают муниципальным образованиям нерентабельные предприятия, а у местного самоуправления нет средств для их модернизации и поддержки. Не прекратилась практика незаконного изъятия некоторых муниципальных предприятий и учреждений и передача их в областное, краевое, республиканское подчинение. Все эти процессы требуют законодательного регулирования. Наряду с организационными и финансово-экономическими условиями, реальное функционирование местного самоуправления зависит от реализации предусмотренных статьей 133 Конституцией Российской Федерации права на судебную защиту и запрета на ограничение прав местного самоуправления, установленных законодательством.
Носителями, субъектами права на судебную защиту, исходя из смысла статьи 46 и статьи 133 Конституции РФ, могут выступать и органы местного самоуправления, и непосредственно граждане России. Причем защита нару-шенных прав и законных интересов местного самоуправления для органов местного самоуправления как органов, которым доверено народом осуществление публичной власти, является не только их правом, но и конституционной обязанностью. Граждане Российской Федерации при защите своих прав на местное самоуправление могут воспользоваться как нормами Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления...", так и процессуальными гарантиями, предоставляемыми Законом РФ "Об обжаловании неправомерных действий...", основные положения которого включены в Гражданский процессуальный кодекс. За недолгий период времени, прошедший с вступления в действие Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", накоплена значительная судебная практика при разрешении споров, возникших в формирующейся российской системе муниципального права. К сожалению, органы местного самоуправления в настоящее время лишены права прямого обращения в Конституционный Суд, в то время, как процесс становления местного самоуправления неизбежно сопровождается многочисленными конфликтами, проистекающими именно из различного понимания и толкования конституционных норм по вопросам организации и деятельности местного самоуправления. В такой ситуации правовой конфликт, который мог бы быть оперативно разрешен в судебном порядке Конституционным Судом, приобретает гипертрофированные формы противостояния сторонников той или иной правовой позиции, приводит к не-конструктивной политизации конфликта.
Решение этой проблемы требует корректировки Конституции РФ, или, как минимум, соответствующего федерального конституционного закона. Для того, чтобы это стало возможным, для того, чтобы политическое значение местного самоуправления позволяло оказывать реальное влияние на пути дальнейшего развития государства, необходимо включение в деятельность органов местного самоуправления не отдельных представителей, а широких слоев населения России. В настоящее время, в соответствии с Указом Президента РФ "Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации", Администрации Президента РФ совместно с Правительством РФ поручено организовать взаимодействие с ассоциациями муниципальных образований для обеспечения участия органов местного самоуправления в проведении экономических и социальной реформ, а также обеспечить регулярное освещение в средствах массовой информации хода реформы местного самоуправления, организовать работу по разъяснению населению конституционных основ местного самоуправления и государственной политики в области местного самоуправления.
Управление Президента РФ по вопросам местного самоуправления обес-печивает постоянное рабочее взаимодействие с ассоциациями местного само-управления, принимая участие в проводимых ими мероприятиях. Такая работа проводится с Союзом Российских городов, Российским союзом местных вла-стей, Союзом малых городов, Ассоциацией городов Сибири и Дальнего Востока, Союзом городов Северо-Запада России, Ассоциацией городов Юга России, Союзом городов Урала и др. Постоянно проводятся встречи представителей муниципальных образований с рядом руководителей Правительства Российской Федерации и принято решение о создании Постоянно действующего совещания руководителей муниципальных образований по проведению социально-экономических реформ при Правительстве Российской Федерации. В рамках выполнения решения Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации создана рабочая группа по подготовке предложений о принципах организации и деятельности Конгресса муниципальных образований России, ведется работа по согласованию позиций в этом вопросе с действующими союзами и ассоциациями местного самоуправления.
ЗАКЛЮЧЕНИЕПоскольку обеспечение финансово-хозяйственной самостоятельности местного самоуправления во многом зависит от органов государственной власти субъектов Российской Федерации, необходима активная помощь им со стороны федеральных органов государственной власти. Учитывая недостаточное обеспечение органов местного самоуправления кадрами, имеющими опыт серьезной нормотворческой деятельности, эта помощь может оказываться путем разработки модельных проектов нормативных правовых актов местного самоуправления по вопросам финансово-хозяйственной деятельности.
Финансовые меры должны предусматривать создание условий для обеспечения экономической, и, прежде всего - финансовой самостоятельности муниципальной власти в целях наиболее полного решения вопросов местного значения. Под этим надо понимать не только создание правовых условий такой самостоятельности, о чем говорилось выше, но и создание реальных практических механизмов финансирования государством отдельных государственных полномочий, осуществляемых органами местного самоуправления, а также компенсации увеличения расходов или уменьшения доходов органов местного самоуправления в результате реализации решений, принятых органами государственной власти.
Кроме того, помимо создания правовой основы местных финансов и прямого финансирования к финансовым мерам необходимо отнести совершенствование практики межбюджетных отношений между федеральным и местными бюджетами, то есть практическую реализацию бюджетного законодательства по вопросам межбюджетных отношений.
Имеет смысл проработать также вопрос о создании условий для возможности кредитования муниципальных образований с помощью кредитно-финансовых учреждений, к примеру, созданием государственного банка муниципального кредита. Такой опыт в дореволюционной России существовал и был успешным (Касса земского и городского кредита, реорганизованная Временным Правительством в Государственный Банк земского и городского кредита).
Нельзя обойти такой важнейший источник финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований, каковым является муници-пальная собственность на землю, гарантированная Конституцией Российской Федерации. Необходимо в кратчайший срок разработать и соответствующим образом утвердить порядок отнесения земельных участков к муниципальной собственности, для того, чтобы вывести органы местного самоуправления из той противоречивой правовой ситуации, в которой они порой оказываются, пытаясь реализовать это свое конституционное право.
В организационной сфере выделяются два круга проблем. Первый связан с созданием системы взаимодействия федеральных органов государственной власти с органами местного самоуправления. Такое взаимодействие крайне необходимо прежде всего самой государственной власти, Правительству Российской Федерации в свете начинающихся жилищно-коммунальной, бюджетной, налоговой и социальной реформ, без активнейшего участия в проведении которых органов местного самоуправления, муниципальных деятелей эта сложнейшая задача обречена на провал.
Второй круг проблем - совершенствование организации местного само-управления, в том числе методическое обеспечение органов местного само-управления по вопросам структурной организации управления муниципальным хозяйством и местными финансами, а также подготовка муниципальных кадров. Эта задача может быть решена созданием системы непрерывного обучения муниципальных служащих. В связи с этим предстоит реализация перспективной Федеральной программы государственной поддержки местного самоуправления.
С целью создания мощного координационного центра по делам местного самоуправления был принят Указ Президента Российской Федерации от 29 мая 1997 года, предусматривающий образование на базе Совета при Президенте РФ по местному самоуправлению (являвшегося номинальным совещательным органом) Совета по местному самоуправлению Российской Федерации. В целях обеспечения эффективной деятельности Совета Президент Российской Федерации лично возглавил работу Совета по местному самоуправлению, утвердив этим же Указом Положение о Совете и его состав, с участием ряда руководителей Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания, Правительства Российской Федерации, федеральных министерств и ведомств. Более половины состава Совета, в соответствии с его Положением - выборные главы муниципальных образований.
На Совет возлагается разработка государственной политики в области местного самоуправления, обеспечение взаимодействия федеральных органов власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по ее реализации, решение других важней-ших вопросов развития местного самоуправления, подготовка соответствую-щих предложений Президенту Российской Федерации.
Для осуществления задач, возложенных Указом Президента Российской Федерации, Совет имеет право запрашивать и получать в установленном по-рядке необходимые материалы от федеральных органов власти, органов власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций и должностных лиц, а также заслушивать на своих заседаниях информацию соответствующих должностных лиц.
Для организации постоянной работы Совет должен образовать комиссии по основным направлениям своей деятельности. Председатели комиссий избираются Советом только из числа его членов, являющихся выборными должностными лицами местного самоуправления, а в состав комиссий по решению Совета наряду с членами Совета могут входить и иные лица.
Кроме того, Совет и образованные им комиссии могут создавать посто-янные и временные рабочие группы для предварительной подготовки вопросов, которые предполагается рассмотреть на заседаниях Совета, а также привлекать в установленном порядке для осуществления отдельных работ ученых и специалистов, в том числе на договорной основе.
Необходимо подчеркнуть и еще один важный момент: члены Совета имеют право принимать участие в работе федеральных органов исполнитель-ной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при рассмотрении ими вопросов, связанных с возложенными на Совет задачами. Это позволит обеспечить широкое участие членов Совета в процессах проведения реформы местного самоуправления не только в рамках заседаний Совета и его комиссий, позволит рассматривать членов Совета как энергичных сподвижников и организаторов процесса становления местного самоуправления в Российской Федерации.
Положение о Совете определяет механизмы организации его работы. Практика деятельности предыдущего Совета подсказывала, что необходимо не только решение организационных вопросов, но, прежде всего, обеспечение содержательного аспекта деятельности Совета. Это, прежде всего, координация деятельности структурных подразделений в федеральных органах власти, занимающихся вопросами местного самоуправления, организация подготовки документов по вопросам местного самоуправления, постоянная работа со средствами массовой информации и научной общественностью, координация работы с аппаратами обеих палат Федерального Собрания, с ассоциациями и союзами местных властей, работа с органами местного самоуправления.
В связи с этим, для обеспечения деятельности Совета, разработки и реа-лизации политики Президента Российской Федерации в области местного са-моуправления создано Управление Президента Российской Федерации по во-просам местного самоуправления.
Определенные Указом Президента полномочия и компетенция вновь со-зданного Совета и его рабочего аппарата поставили данный координационный орган в один ряд с Советом Безопасности и Советом обороны Российской Федерации, стали крупной политической акцией, направленной на укрепление российской государственности и стабильности в обществе.
Логическим продолжением стало принятие 11 июня 1997 г. Указа Прези-дента Российской Федерации "Об основных направлениях реформы местного самоуправления", определившего развитие местного самоуправления приори-тетным направлением деятельности Президента РФ и Правительства РФ.
Принципиально важным для дальнейшего развития местного самоуправ-ления стало принятие федеральных законов "О финансовых основах местного самоуправления в РФ" и "Об основах муниципальной службы в РФ".
Для действительной способности реализации права на местное само-управление представляется необходимым:
1) наличие механизмов осуществления права, то есть наличие органов, создаваемых населением для реализации своих прав в решении местных вопросов, процедур прямого волеизъявления (референдумы, конференции, сходы) или зависимости от населения создаваемых им органов (выборы, формы контроля). Эти вопросы в основном решены в рамках первого, организационного этапа;
2) наличие возможности осуществления права, то есть наличие финансо-во-экономической базы для обеспечения реальной самостоятельности населе-ния и дееспособности создаваемых им органов (основная задача второго, эко-номического этапа);
3) наличие осознанной воли в осуществлении права, то есть активное участие в процессе организации местного самоуправления не только государ-ства (через официальные решения его органов и реализацию их должностными лицами), но и населения (через широкое участие в процессе, заинтересованность в его результате). Решение этой задачи, видимо, будет являться в основном целью следующего этапа (назовем его условно "социальным").
Все три составляющие находятся в настоящее время в процессе формирования, но именно их неразрывное сочетание: наличие обладающих экономической и правовой возможностью организационных структур местного самоуправления при активном участии и заинтересованности государства и населения может привести к созданию реального эффективного местного самоуправления, а значит, и обеспечению стабильного поступательного развития российского общества и российского государства.
1. БИБЛИОГРАФИЯ
1. Нормативные актыКонституция РФ. - М., 1993.
2. Гражданский кодекс РФ. - М., 2000.
3. Федеральный Закон РФ «О приватизации государственного и муниципаль-ного имущества» № 178-ФЗ от 21.12.2001 (в ред. Федерального закона от 27.02.2003 № 29-ФЗ).
4. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного само-управления в Рос¬сийской Федерации» от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 (в ред. Постановлений ВС РФ от 23.05.92 № 2824-1, от 27.01.93 № 4375-1, от 21.07.93 № 5475-1; Постановления Конституционного Суда РФ от 10.09.93).
5. Федеральный Закон РФ "О финансовых основах местного само¬управления в Российской Федерации" N 126-ФЗ от 25 сентября 1997 года (в ред. Феде-рального закона от 09.07.99 № 159-ФЗ).
6. Закон РФ «Бюджетный Кодекс Российской Федерации» № 159-ФЗ от 09.07.99.
8. Постановление ВС РФ от 15.04.93 N 4809-1 «Закон РФ "Об основах бюд-жетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов госу¬дарственной вла-сти республик в составе Российской Феде¬рации, автономной области, авто-номных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления»; утратило силу с 01.01.2000. 2. ЛитератураАбрамов В.Ф. Местное самоуправление: идея и опыт // СО-ЦИС. - М., 1997. - № 1. - С. 120-125.
9. Антонова В.П., Мирошниченко Е.В., Ревенко Л.А. Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Российской Федерации ("Круглый стол" в Институте государства и права РАЕ) // Государство и право. - М., 1997. - № 5. - С. 24- 45.
10. Барабашев Г.В. Местное самоуправление. - М.: МГУ, 1996.
11. Васильев В.И. Местное самоуправление и государственная власть // Вестник государственной службы. - М., 1993. - № 11. - С. 14-19.
12. Веселовский Б.Б. Земство и земская реформа. Петроград, 1918 г., с.30-32.
13. Воронин А.Г., Папин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципаль-ным хозяйством. - М.: МОНФ, 1997.
14. Гельман В.Я. Федеральная политика и местное самоуправление // Власть. - М., 1997. - №9. - С. 73-80.
15. Гладышев А.Г. Правовые основы местного самоуправления. - М., 1996.
16. Гильченко Л.В. Новый этап реформы местного самоуправления // Власть. М., 1997. -№3. - С. 19-22.
17. Дементьев А. О системе Советов и земских учреждениях в России: возмож-ные исторические параллели // Государство и право. - М., 1965. - №8. - С. 112-120.
18. Как децентрализовать бюджетно-налоговую систему Федерации и ее субъ-ектов / Лексин В.Н., Ситников А.И., Швецов А.Н. // Российский экономиче-ский журнал. - М., 1993. - № 3. - С. 29-34.
19. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / Васильев В.И., Петрова Г.В., Пешин Н.Л. / Отв. редактор Тихомиров Ю.А. - М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. - М., 1997.
20. Лаптева Л.Е. Вступительная статья // Местное самоуправление в Российской Федерации. Сборник нормативных актов. - М., 1998. - С. 8 - 21.
21. Легорнев С. Муниципальная собственность как основа реального само-управления // Жилищное и коммунальное хозяйство. - М., 1993. - № 1. - С. 10-12.
22. Местное самоуправление в Вологодской области: Проблемы, поиск, реше-ния. Сборник материалов по проблемам местного самоуправления в Воло-годской области / Подгорнов Н.М., Дергаева Л.И., Чирков В.И. и др. - Во-логда, 1996.
23. Местное самоуправление в Российской Федерации: Состояние, особенности формирования, проблемы // Вестник Центральной избирательной комиссии. - М., 1997. - №4 (46).
24. Местное самоуправление: Теория и практика / Под ред. Г.Люхтерхандт при участии В.Я.Гельмана - М.: Фонд Ф.Науманна, 1996.
25. Местное самоуправление: Теория и практика. 2-е изд-е, изм. и доп. / Под ред. Г.Люхтерхандт - М.: Фонд Ф. Науманна, 1997.
26. Местное самоуправление в современной России. Аналитический доклад: Реализация законодательства Российской Федерации по вопросам местного самоуправления и основные проблемы развития местного самоуправления в современной России. - М.: МОНФ, 1998.
27. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Материалы научно-практической конференции, 25 апреля 1996 г. / Ред. Авакьян С.А. - М.: МГУ, 1996.
28. Пажитнов К.А. Городское и земское самоуправление. - СПб., 1913, с. 38-42.
29. Писарев А.Н. Муниципальное право Российской Федерации. - М., 1997.
30. Ревенко Л. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": от концепции до реализации // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. - М., 1995. - №3. - С. 10-14.
31. Стрончина М.Н. Принципы организации местного самоуправления // Вест-ник государственной службы. - М., 1993. - № 8. - С. 34-37.
32. Якубовский Д. Теоретическая основа, правовая природа и содержание понятия "местное самоуправление" // Право и жизнь. - М., 1992. - № 6. - С. 81-97.
 
« Пред.   След. »
Понравилось? тогда жми кнопку!

Заказать работу

Заказать работу

Кто на сайте?

Сейчас на сайте находятся:
11 гостей
загрузка...
Проверить тИЦ и PR