Конституционное право в РФ |
|
Задание 1. 3 Задание 2. 17 Задание 3. 21 Список нормативных источников и литературы 26 Задание 1. Понятие и основные черты муниципальных систем современных зарубежных государств. Вопросы, подлежащие изложению: - понятие местного управления и самоуправления; - принципы местного самоуправления; - формы и системы местного самоуправления; - функции местного самоуправления. Управление на местах осуществляется двумя видами органов: органами государственной администрации и органами местного самоуправления. Органы государственной администрации назначаются сверху и полностью подчинены центральному правительству. Они действуют в качестве агентов государственной администрации, представляют правительство, министерства, департаменты и т.п. Управление государственными делами в административно-территориальных единицах, осуществляемое представителями центральной администрации, обычно именуется местным управлением . Во всех странах в административно-территориальных единицах действуют периферийные органы центральных министерств и ведомств - департаменты, отделы, управления. В странах континентальной правовой семьи, как правило, на места назначаются также представители правительства (префекты, супрефекты, бургомистры), призванные обеспечивать выполнение государственных функций и надзирать за законностью в деятельности органов местной власти. Местным самоуправлением именуется управление делами преимущественно местного значения, осуществляемое самим населением территориальной единицы, его выборными органами и их административным аппаратом. Местное самоуправление - это относительно децентрализованная форма управления на местах. Главными признаками этих органов являются их выборность и сравнительная самостоятельность в руководстве делами местного значения (наличие собственного исполнительного аппарата, материальной базы в виде муниципальной собственности, права устанавливать и взимать местные налоги, издавать нормативные акты). Органы местного самоуправления составляют элемент государственной организации. Однако среди местных органов они не занимают верховного положения, поскольку многие функции управления территориями изъяты из их ведения, поручены агентам правительства, различных министерств и пр. Местное самоуправление является особым звеном в государственном механизме, примыкающим в функциональном отношении к аппарату государственной администрации. Органы местного самоуправления в силу их выборности и официальной роли представителей местного населения составляют часть представительной системы. Их деятельность в экономической и социальной сферах имеет немалое значение для населения. В организации муниципальных органов бюрократические начала проявляются не столь резко, как в других звеньях государственного аппарата. Все эти качества делают выборное местное управление одним из устоев демократии. В государственной организации стран административно-территориальное устройство играет двоякую роль. Во-первых, в соответствии с ним строится система местных органов общегосударственной администрации, представляющих правительство, различные министерства и департаменты. Во -вторых, административно-территориальное деление определяет систему выборных органов местного самоуправления. Следует, однако, отметить, что в целом ряде стран некоторые звенья административно-территориальной организации вообще не имеют выборного управления (например, кантоны и округа во Франции, округа в ФРГ). Подавляющее большинство рассматриваемых государств имеет двух- или трехзвенное административно-территориальное устройство со значительными различиями в характере и роли отдельных видов административно-территориальных единиц и соответствующих им органов управления на местах. В США непосредственными административно-территориальными подразделениями всех штатов, кроме Коннектикута и Род-Айленда, являются графства. В Луизиане эти административно-территориальные единицы называются округами, на Аляске - бороу. В стране насчитывается более 3 тыс. графств, различных по размерам и численности населения. Свыше 60% графств имеет менее 25 тыс. жителей каждое, между тем как 137 графств (4%) - 250 тыс. населения и более, причем в 19 из них проживает по 1 млн. и более человек. В 20 штатах графства подразделяются на низовые административно-территориальные единицы - тауншипы и приравненные к ним тауны. Тауншипы наиболее распространены на северо-востоке и севере страны. В них проживает свыше 22% населения США. Более 100 тауншипов имеют по 50 тыс. жителей и более, между тем как примерно 15 тыс. этих единиц насчитывают по 5 и менее тыс. человек. В штатах Новой Англии имеется примерно 1400 таунов - компактных городских и сельских общин, главным образом мелких. Графства и тауншипы охватывают в основном сельские территории, хотя часть этих административно-территориальных единиц отнесена к городскому типу. Особый вид административно-территориальных единиц составляют городские поселения, имеющие статус муниципальных корпораций (сити, бороу, виллиджис). В них проживает две трети населения страны, причем на 164 крупнейших города приходится 56 млн. жителей. Более половины муниципальных корпораций имеют менее 1 тыс. жителей. Большую роль в административно-территориальной организации США играют особые подразделения штатов - специальные округа. Они создаются для управления отраслями местной жизни, выделенными из компетенции муниципальных советов. Органы специальных округов - управления, комиссии - либо избираются населением, либо полностью или частично назначаются штатами, графствами. Многие из них выступают не в качестве местного самоуправления, а лишь как агенты штатов. В США насчитывается более 43 тыс. различных специальных округов (из них около 15 тыс. школьных). Специфической чертой муниципального управления в США является административная раздробленность огромных урбанизированных территорий - крупных городов с пригородными зонами или сросшихся городских поселений, именуемых метрополитенскими ареалами. В США на такие ареалы приходится около 65% населения страны. Как правило, на территории ареалов существует множество административно-территориальных единиц, большое количество муниципальных органов, действующих разрозненно. В ареале Нью-Йорка, например, функционирует 1400 различных муниципальных органов. Значительное распространение в метрополитенских ареалах получили разнообразные межмуниципальные организации с ограниченными координационными функциями (региональные советы, плановые комиссии и пр.). В Великобритании в соответствии с Актом о местном управлении 1999 г. территории Англии, Уэльса и Северной Ирландии делятся на графства. Англия, кроме того, разделена на восемь приблизительно равновеликих регионов - Лондон, Восточный Мидленс, Западный Мидленс, Восточная Англия, Йоркшир-Хамбер, Юго-Восток, Юго-Запад, Северо-Запад. Шесть графств в Англии и одиннадцать в Уэльсе, отличающихся особенно высокой степенью урбанизации, имеют статус городов-графств. Территория графств Англии и Северной Ирландии подразделяется на округа: в Англии насчитывается 296, в Северной Ирландии - 26 округов. На территории Уэльса и Шотландии предусмотрено одноуровневое управление: в Уэльсе создаются только графства и города-графства, в Шотландии - только округа. Могут сохраняться и традиционные единицы местного самоуправления - приходы в Англии, общины в Уэльсе и Шотландии. Во всех административно-территориальных единицах, кроме мелких единиц и общин приходов, имеются выборные органы местного управления - советы. В малых приходах функции местного управления выполняют собрания избирателей, а в крупных приходах - избираемые собраниями советы. По специальным округам строится управление государственными учреждениями здравоохранения и некоторыми другими отраслями. Специальные округа не получили в Великобритании столь широкого распространения, как в США. Территория Большого Лондона с 1964 г. подразделяется на 32 административных района. Особую административную единицу с архаичной системой самоуправления составляет исторический центр города - Сити. Территория Франции подразделяется на 95 департаментов, которые состоят из округов, последние делятся на кантоны. Департаменты охватывают низовые административно-территориальные единицы - городские и сельские коммуны (36,5 тыс.). Коммуны и департаменты рассматриваются как территориальные коллективы, имеющие свои выборные органы - советы коммун и генеральные советы департаментов. Вместе с тем департаменты служат территориальной основой для управления на местах общегосударственными делами и центрами правительственного надзора за выборными муниципальными органами. В округах и кантонах выборные органы местного управления отсутствуют. Округа являются территориальными подразделениями департамента, в рамках которых осуществляется надзор за муниципалитетами. Кантоны представляют территориальную основу для органов юстиции, полиции и для проведения выборов в генеральные советы департаментов. Париж имеет статус одновременно коммуны и департамента. Высшим звеном территориальной организации местного управления во Франции являются регионы, созданные в 1973 г. По Закону 1982 г. о децентрализации регионы (их 26), подобно коммунам и департаментам, стали обладать статусом "территориальный коллектив", означающим наличие выборного органа местного управления. Регионы служат базой для планирования и проведения экономических и социальных мероприятий, значение которых выходит за рамки отдельного департамента. Помимо указанных основных форм административно-территориальной организации, многочисленные акты об административной реформе территориальных коллективов, принятые в 1958 - 1967 гг., предусмотрели создание специальных межкоммунальных образований: синдикатов и секторов коммун, городских дистриктов или расширенных городских коммун. Синдикаты представляют собой объединения ряда коммун для совместного осуществления тех или иных общественных работ. Секторы, которые могут быть образованы на срок до 5 лет в новых или реконструируемых городах, объединяют управление общественными службами коммун, входящих в их состав. Дистрикты и расширенные городские коммуны объединяют города с прилежащими территориями. В Италии согласно Конституции 1947 г. высшим звеном административно-территориального деления являются 20 областей. Последние, кроме области Валле д'Аоста, разделены на 92 провинции, которые, в свою очередь, охватывают около 8 тыс. городских и сельских коммун. В областях, провинциях и коммунах органами местного управления являются областные, провинциальные и коммунальные советы. Специфической особенностью административно-территориального устройства Италии является предусмотренное Конституцией предоставление областям статуса автономных образований (с правом издания областных законов и рядом других полномочий). Из 20 областей 5 - Сицилия, Сардиния, Трентино-Альто-Аджидже, Фриуле-Венеция - Джулия и Валле д'Аоста - имеют особый статус, их автономия является более широкой. Для этих областей Парламент Италии утверждает специальный статут с помощью конституционного закона, для остальных такой статут задается обычным законом. Система административно-территориальных единиц в ФРГ определяется конституциями земель. Территория земель подразделяется на 278 уездов, в которые входит 14 135 общин. В 6 крупнейших землях из 11 созданы административные округа в качестве опорных баз администрации земель. В 60 - 70-х годах в землях были проведены реформы, направленные на резкое уменьшение числа общин, имеющих муниципальное управление. В земле Северная Рейн-Вестфалия, например, число таких общин сократилось с 2224 до 1276. Сокращено и число уездов. Эти реформы повлекли за собой существенное уменьшение количества выборных членов муниципальных органов, их отдаление от населения. В уездах и общинах имеются выборные органы местного управления - уездные и общинные советы. В общинах с населением менее 200 человек наряду с советами функционируют собрания избирателей. В округах выборные органы управления отсутствуют. В некоторых землях муниципальные органы объединяются в союзы для совместного выполнения отдельных задач. В городах-землях Бремене и Гамбурге городские собрания являются органами власти этих земель и вместе с тем органами городского управления. Законодательство относит к ведению органов местного управления дела, связанные главным образом со сферой обслуживания и охраной порядка. С конца XIX в. объем деятельности этих органов вырос в основном за счет расширения их функций в области просвещения, дорожного строительства и частично - жилищно-коммунального хозяйства. Содержание и пределы функций органов местного управления определяются прежде всего сочетанием интересов частного предпринимательства и центральной власти, что приводит к дисбалансу центробежных и центростремительных тенденций в организации управления. Следствием указанных факторов являются слабость материально-финансовой базы местного управления, отсутствие у муниципальных органов права самостоятельно решать ряд существенных вопросов местной жизни. Полномочия органов местного самоуправления обычно устанавливаются специальными законами о местном управлении и законами, регулирующими отдельные отрасли государственного управления (просвещение, здравоохранение и т.п.). В федеративных государствах определение прав и обязанностей муниципалитетов относится к ведению законодательных органов субъектов федерации. В некоторых странах, например в Великобритании, Канаде, муниципальные органы могут обращаться в парламент с просьбами об издании законоположений (так называемых частных биллей), устанавливающих для них какие-либо дополнительные полномочия и льготы. В США часть городов и незначительное число графств имеют особые хартии самоуправления (home rule), которыми регулируются структура и компетенция их муниципальных органов. Эти хартии утверждаются законодательным органом штата или принимаются на основе разработанной штатом модели. В современных условиях распространенным явлением становится регулирование полномочий органов местного управления не парламентскими актами, а правительственными постановлениями, инструкциями министерств. Пределы полномочий местных органов в США, Англии и других англосаксонских государствах устанавливаются путем детального перечисления их прав, обязанностей и предметов ведения. В этих странах муниципалитеты могут совершать лишь такие действия, которые прямо предписаны законодательством. В противном случае акты местных властей признаются противоправными. В США этот принцип (ultra vires) нашел отражение в правиле, сформулированном в 1911 г. судьей Д. Диллоном: "Любое справедливое, разумное, существенное сомнение в полномочиях муниципальных корпораций толкуется судами против них, и спорное полномочие отрицается". В странах континентальной правовой семьи компетенция муниципальных органов регулируется иными способами: разрешено осуществлять любые полномочия, не запрещенные законом либо не отнесенные к компетенции других органов. Например, в ФРГ формально признается право муниципалитетов осуществлять все действия, не запрещенные законом. На деле число запретов столь велико, что муниципальные органы часто лишены возможности проявлять инициативу во многих делах местного значения. Законодательство нередко подразделяет полномочия муниципальных органов на обязательные и необязательные. К первым относятся полномочия по вопросам, имеющим наибольшее значение для обеспечения жизнедеятельности населения. Так, муниципалитеты обязаны поддерживать в порядке дороги, обеспечивать санитарное состояние населенных пунктов, противопожарную службу, содержать школы. Круг обязанностей муниципалитетов может быть расширен за счет полномочий, делегированных им вышестоящими властями. Возможность такого делегирования предусмотрена, например, в США, Великобритании, ФРГ, Японии. Необязательными являются полномочия, реализуемые по собственному усмотрению муниципальных властей. Как правило, в их число входит осуществление различных видов обслуживания населения: создание муниципальных коммунально-бытовых предприятий, жилищное строительство, организация муниципального транспорта, газо- и электроснабжения, муниципальных больниц, библиотек, театров. Основными методами муниципальной деятельности являются регулирование, контроль и непосредственное управление муниципальным имуществом, предприятиями и учреждениями. Регулирующая и контрольная деятельность муниципальных властей в области местного хозяйства и обслуживания населения в основном состоит в выдаче лицензий на право открытия и содержания магазинов, бытовых и зрелищных предприятий, торговлю спиртными напитками, занятия различными промыслами и т.п., в установлении правил торговли, застройки, благоустройства, в планировке застройки населенных пунктов (выделение участков под жилищное, промышленное строительство, зеленых зон), в наблюдении за соблюдением природоохранительного законодательства. В области охраны порядка к ведению муниципальных органов относится установление правил поведения в общественных местах, противопожарный и санитарный надзор. В ряде стран, например в США, Канаде, Франции, муниципалитеты имеют собственную полицию. По вопросам, не урегулированным вышестоящими властями, муниципалитеты могут издавать нормативные акты, как правило, подлежащие утверждению центральными органами или их агентами на местах. Под непосредственным управлением муниципальных органов находятся составляющие муниципальную собственность предприятия, главным образом в сфере коммунального хозяйства и бытового обслуживания, и некоторая часть жилого фонда, а также школы, муниципальные библиотеки, парки, благотворительные учреждения. В ряде стран муниципалитеты ведают учреждениями здравоохранения, выплатой пособий по безработице и пенсий. В отдельных случаях муниципалитеты владеют промышленными предприятиями, в том числе и на паях с частными компаниями (например, в ФРГ, Австрии). Многие из полномочий, отнесенных к сфере местного управления, принадлежат лишь крупным муниципалитетам - муниципалитетам провинций, больших городов и т.п. Компетенция муниципальных органов низовых звеньев (сельских общин, небольших городов) незначительна. Многие из указанных видов муниципальной деятельности связаны с повседневными нуждами населения. Однако государством эти функции ограничиваются. В Великобритании, например, в 1934 г. из ведения муниципалитетов была изъята выплата пособий по безработице, в 1940 г. - назначение пенсий по возрасту, в 1948 г. - управление больницами, газо- и электроснабжением; в 1965 г. муниципалитетам, не владеющим муниципальным транспортом, было запрещено обзаводиться им; в 1974 г. муниципалитеты полностью утратили остававшиеся в их ведении службы здравоохранения (поликлиники и др.), из их ведения было также изъято управление водоснабжением; в 80-х годах была выведена из подчинения муниципальным советам полицейская служба. В США только 2,1% городов с населением свыше 5 тыс. человек располагает муниципальным транспортом, 6,4% - ведает газоснабжением, 19,1% - снабжением электроэнергией, 76% - владеет водопроводом, 60,5% - канализационной системой; 454 города не осуществляют ни одного из перечисленных видов обслуживания. Финансовая база органов управления складывается из их собственных доходов и дотаций из государственного бюджета. Главный источник собственных доходов муниципальных органов - налоги и сборы с населения. Они устанавливаются и взимаются муниципалитетами под контролем центральных органов. Основную долю платежей дает налог на недвижимое имущество (домовладения и хозяйственные сооружения, земельные участки). Муниципалитеты устанавливают и другие местные налоги, например школьный, косвенные налоги на товары широкого потребления, как исключение - подоходный налог. Доходы от муниципального хозяйства обычно составляют в бюджетах органов местного управления незначительную долю. Доходы органов местного управления, несмотря на рост местных налогов, недостаточны для покрытия муниципальных расходов, особенно на строительные работы. По этой причине муниципальные органы широко прибегают к займам у финансовых корпораций, выплачивая им в качестве процентов по займам значительную часть своих доходов. Широкое распространение получила практика выделения муниципалитетам правительственных субсидий. В различных странах они, как правило, составляют от 15 до 50 - 60% доходов местных бюджетов. По словам одного из видных специалистов местного управления, С. Хьюмза, помощь центрального Правительства, подобно некоторым лекарствам, не дает больному умереть, но вместе с тем не выводит его из состояния инвалидности. Она порождает зависимость муниципального управления от центрального Правительства, причем не только в финансовых, но и в политических вопросах. Сложность структуры муниципальной администрации в США является результатом различий в законодательстве штатов и известной самостоятельности муниципальных советов в решении вопросов устройства исполнительных органов. Характерной чертой организации аппарата местного управления в США является принцип сдержек и противовесов, укрепляющий влияние исполнительного аппарата. Так, ответственные муниципальные чиновники нередко избираются непосредственно населением, что обеспечивает им известную свободу в отношениях с муниципальными советами (например, в трех четвертях городов с населением свыше 5 тыс. человек мэр избирается населением). Исполнительные органы общей компетенции имеются в США в городском управлении и в сельских общинах. В графствах подобные органы, как правило, отсутствуют. В городах США сложилось три основных типа устройства руководящих исполнительных органов. Во-первых, это так называемая система "мэр - совет", принятая в трех пятых городов с населением свыше 5 млн. человек, в том числе в крупнейших городах. Различаются муниципалитеты со "слабым" и "сильным" мэром. "Слабый" мэр избирается муниципальным советом. Он председательствует в муниципальном совете, осуществляет представительские и контрольные функции. Управление муниципальными делами совет обычно осуществляет через систему отраслевых комитетов, предложения которых принимаются без обсуждения. Система с "сильным" мэром более характерна для городского управления США, чем система со "слабым" мэром, типичная для прошлого века. "Сильный" мэр, как правило, избирается непосредственно населением. Он единолично назначает и смещает ведущих муниципальных чиновников, ведает составлением и исполнением бюджета, имеет право налагать вето на акты муниципального совета, причем оно может быть преодолено лишь квалифицированным большинством голосов членов совета при повторном рассмотрении вопроса. В некоторых городах - Нью-Йорке, Филадельфии и др. - наряду с "сильным" мэром назначается в качестве главы администрации высокооплачиваемый управляющий (менеджер). В более чем 44% городов с населением свыше 25 тыс. человек принята система "совет - управляющий". При этой системе мэр, избираемый советом, не пользуется реальной властью. Его полномочия сводятся к председательствованию в совете, выполнению церемониальных функций. Полнота исполнительной власти сосредоточивается в руках управляющего, назначаемого специальной комиссией, которая для этой цели формируется советом. Управляющий обычно подбирается из числа лиц, имеющих соответствующую профессиональную подготовку. Он руководит всей муниципальной администрацией, назначает и смещает чиновников, дает совету рекомендации, как правило, получающие одобрение. Фактически совет лишен возможности направлять и контролировать действия управляющего, смещение которого обставлено значительными процедурными сложностями. В распространении системы "совет - управляющий" особенно сказывается стремление к сильной исполнительной власти, через которую проще воздействовать на сферу местного управления. Следует отметить, что указанную систему позаимствовали у США многие государства (например, Швеция, Ирландия, ФРГ). Наименее распространенный тип городской администрации США - комиссионная форма управления: население избирает небольшой (обычно в составе пяти человек) совет комиссионеров, каждый из которых возглавляет определенную отрасль местного управления. Разнобой в руководстве муниципальными делами при этой форме управления приводит к постепенному ее свертыванию: от нее отказался даже город Гальвестон, где она впервые была принята. Органами управления в графствах являются советы графств (советы попечителей, советы комиссионеров). Населением избираются также некоторые служащие графства - шериф, казначей и др. В тауншипах органами управления являются советы, избираемые на собраниях жителей или по территориальным избирательным округам по обычной избирательной процедуре. В таунах в качестве органов управления действуют собрания всех взрослых жителей или представителей населения. Собрание избирает совет из 3 - 5 человек, действующий в качестве исполнительного органа. Выбираются и некоторые служащие администрации тауна (клерк, казначей и др.). Задание 2. Какие нормы закрепленные в Уставе области противоречат законодательству РФ: 1. определяющие компетенцию Законодательного Собрания по установлению пошлин и сборов на перемещение товаров и финансовых средств через административные границы субъекта; 2. предоставляющие право подписывать законы субъекта председателю Законодательного Собрания; 3. право Законодательного Собрания наделять высшее должностное лицо субъекта федерации, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов; 4. предусматривающие возможность отстранения от должности главы области на основании решений судов общей юрисдикции или краевого арбитражного суда, подтверждающих наличие в его действиях признаков грубого нарушения Конституции РФ, Федеральных законов, Устава, законов субъекта. Дайте обоснованный и исчерпывающий ответ на поставленные вопросы. 1. определяющие компетенцию Законодательного Собрания по установлению пошлин и сборов на перемещение товаров и финансовых средств через административные границы субъекта; Противоречит ст. 14 НК РФ к региональным налогам относятся: 1) налог на имущество организаций; 2) налог на игорный бизнес; 3) транспортный налог. 2. предоставляющие право подписывать законы субъекта председателю Законодательного Собрания; 3. право Законодательного Собрания наделять высшее должностное лицо субъекта федерации, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов; 4. предусматривающие возможность отстранения от должности главы области на основании решений судов общей юрисдикции или краевого арбитражного суда, подтверждающих наличие в его действиях признаков грубого нарушения Конституции РФ, Федеральных законов, Устава, законов субъекта. документы, удостоверяющие статус Удостоверение беженца |
| « Пред. | След. » |
|---|
