Главная Сочинения Рефераты Краткое содержание ЕГЭ Русский язык и культура речи Курсовые работы Контрольные работы Рецензии Дипломные работы Карта
загрузка...
Главная arrow Курсовые работы arrow Философия, Политология, Социология arrow Административно-правовой статус Федеральной миграционной службы России

Административно-правовой статус Федеральной миграционной службы России

Курсовые работы - Философия, Политология, Социология
Тема: Административно-правовой статус Федеральной миграционной службы России
Содержание:
Введение 3
Глава 1. Административно-правовое регулирование в сфере миграционной политики Российской Федерации 10
1.1. Общая характеристика миграционных процессов 10
1.2. Организационно-правовые основы государственного регулирования в сфере миграционной политики Российской Федерации 18
1.3. Система, функции и полномочия федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих миграционную политику в Российской Федерации 25
1.4. Незаконная миграция и вопросы ответственности 31
Глава 2. Правовое положение Федеральной миграционной службы России в системе правоохранительных органов РФ 37
2.1. Предназначение, принципы деятельности и правовой статус Федеральной миграционной службы 37
2.2. Федеральная миграционная служба в системе правоохранительных органов РФ 41
2.3. Взаимодействие Федеральной миграционной службы России с другими органами 45
2.4. Проблемы совершенствования законодательства о внешней миграции в РФ 51
Заключение 56
Список использованной литературы 64
Введение
Миграционная политика на современном этапе является одной из наиболее актуальных проблем государства. Связано это в первую очередь с тем, что в связи с распадом СССР, миграция в Россию приобрела массовый характер, особенно из государств СНГ, где во многих случаях жизненный уровень значительно ниже, чем в России. По данным Глобальной комиссии по международной миграции ООН Россия занимает второе место после США по количеству мигрантов - 13.3 млн. человек в год (в США - 35 млн.) .
Миграционная политика, являясь составной частью внешней и внутренней политики страны, представляет собой целую систему социально-экономических, идеологических и политико-правовых мер по регулированию миграционных процессов, которые в России имеют в основном две стороны - международная миграция в Россию и внутренняя миграция на территории России.Рост числа мигрантов, в том числе увеличение нелегальной миграции, обусловили необходимость формирования новой миграционной политики государства, ее правовых основ, создания системы государственных миграционных органов, отвечающих потребностям создавшейся социальной обстановки. Эти меры должны способствовать эффективному управлению миграционными процессами, с целью обеспечить права мигрантов и, в то же время, защитить интересы государства .
На направления миграционной политики влияют различные обстоятельства - демографические, трудовые и др. В своем Послании от 10 мая 2006 г. Федеральному Собранию РФ «О важнейших общенациональных задачах», Президент РФ В.В. Путин отметил, что число жителей нашей страны ежегодно уменьшается почти на 700 тысяч человек. Для решения демографической проблемы необходимо следующее. Первое - снижение смертности. Второе - эффективная миграционная политика. И третье - повышение рождаемости . Демографические проблемы являются существе нным фактором, влияющим на направления современной миграционной политики. Причем, особый акцент, в текущей миграционной политике Российской Федерации, делается на добровольное переселение соотечественников в Российскую Федерацию .
На развитие современной миграционной ситуации влияет так же и присоединение России к международному рынку труда. Только за 2005 г. в Российскую Федерацию, по официальным данным Росстата , прибыло 1770230 иностранных граждан, из них 168 598 - из стран СНГ. Миграция обусловлена, с одной стороны, использованием иностранной рабочей силы на территории России, а с другой - выездом российских граждан на работу за рубеж . Сегодня миграционная политика направлена на привлечение иностранных работников, с целью заполнить нишу малоквалифицированной и низкооплачиваемой рабочей силой, а также на привлечение в российскую экономику образованных кадров .
Поток незаконных мигрантов через границу ежегодно увеличивается, что создает социальную напряженность в разных субъектах Российской Федерации. Увеличение количества незаконных мигрантов, повлекло за собой усиление административной ответственности за правонарушения в сфере миграции, в связи с чем, в КоАП РФ внесено множество изменений и дополнений, касающихся данного вопроса. Развитие миграционной политики требует повышения эффективности государственного регулирования и изменений в системе федеральных органов исполнительной власти РФ в сфере миграции, а также функций и полномочий миграционных органов.
Большой объем нормативно-правовых актов в сфере миграции, отсутствие их классификации, неточность применяемой правовой терминологии, - все это создает сложности в применении норм права, а также в формировании миграционного института административного права. Необходима разработка четкого понятийного аппарата миграционного института и введение его в правовую базу.
Федеральным органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере миграции и осуществляющим правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции является Федеральная миграционная служба Российской Федерации (сокращенно ФМС России), реформирование которой было положено Указом Президента РФ от 19 июля 2004 г. № 928 «Вопросы Федеральной миграционной службы» и стало одним из важнейших итогов проводящейся в России реформы системы государственных органов и управления.
Важность и необходимость научного исследования правового статуса и места ФМС России в организации государственной власти РФ определяется, по крайней мере, тремя факторами . Во-первых, от характера и пределов осуществляемых сотрудниками ФМС России полномочий зависит реализация конституционных прав граждан России на свободу передвижения (выезда и въезда в страну) и правовой режим въезда в Россию иностранных граждан (в т.ч. трудовых мигрантов), что является важнейшей частью миграционной политики и экономической системы страны.
Во-вторых, определение предназначения ФМС России является составной частью проводящейся в стране реформы системы государственных органов: от того, насколько четко и логично в российском законодательстве будет определен правовой статус ФМС России, зависит успех реализации правовой реформы в целом и всех звеньев системы государственного управления в частности.
В-третьих, четко выстроенные взаимоотношения ФМС России с иными органами публичной власти (в том числе, правоохранительными) и институтами гражданского общества, их диалог и понимание совместных целей и задач способствуют формированию в России правового демократического государства, режима законности и правопорядка.
В целях формирования единой миграционной политики и наделения ФМС России и ее территориальных подразделений специальными полномочиями начиная с 1993 г. были приняты важнейшие законы: Закон РФ от 19 февраля 1993 г. № 4530-1 «О вынужденных переселенцах», федеральные законы от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом».
Необходимость совершенствования миграционной политики Российской Федерации, а также увеличение напряженности в миграционной ситуации за счет незаконной миграции, привели к необходимости принятия целого ряда нормативно-правовых актов: Федерального закона 18 июля 2006 г. N 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» , Указа Президента РФ от 22 июня 2006 г. N 637 «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» , Постановления Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. N 683 «Об установлении на 2007 год допустимой доли иностранных работников, используемых хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность в сфере розничной торговли на территории Российской Федерации» и др. Кроме того, внесены соответствующие изменения в уже действующие нормативно-правовые акты. Например, Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» был дополнен статьей 18.1, в которой установлено, что Правительство РФ ежегодно определяет потребность в привлечении иностранных работников, в том числе по приоритетным профессионально-квалификационным группам, с учетом политической, экономической, социальной и демографической ситуации.
Если государство не контролирует и не регулирует миграционные отношения, в обществе может возникнуть серьезная напряженность, порождающая кризис государственного управления, поскольку нарастающее количество прибывающих в страну из-за границы мигрантов объективно влияет на возникающие для местного населения и соответствующих государственных структур проблемы. Последние, как правило, не готовы оперативно решать социальные, экономические и психологические проблемы российских граждан, что негативным образом сказывается на мигрантах .
Со свободой передвижения и выбора места пребывания и жительства тесно связана реализация многих прав и свобод граждан. В связи с этим позитивные результаты деятельности ФМС России и ее устойчивые партнерские отношения с органами внутренних дел РФ опосредованно способствуют реализации основных конституционных прав и свобод граждан РФ. Предназначение и правовой статус ФМС России в системе правоохранительных органов нашли свое отражение в Докладе о результатах и основных направлениях деятельности Федеральной миграционной службы на 2008-2010 годы , согласно которому деятельность ФМС России направлена на обеспечение возможности реализации различными целевыми группами своих прав и исполнения ими своих обязанностей. В наиболее общем виде целевой группой ФМС России являются любые лица, пребывающие на территории России, и, потенциально, любые лица, пребывающие за ее пределами.
Научные исследования по вопросам миграции населения проводились в рамках социологии, демографии, экономики, а также права. В то же время целостного юридического анализа административно-правовых основ в сфере миграции в науке административного права не было. Этим обуславливается актуальность темы дипломного исследования. В представленной работе автор попытается восполнить этот пробел путем анализа теоретических трудов, действующих нормативно-правовых актов, и посредством сделанных на основе этого выводов и предложений.
Объектом данного исследования являются общественные отношения, связанные с деятельностью ФМС России. Предмет исследования - нормы современного административного и смежного права, регулирующие административно-правовой статус ФМС России.
Целью представленной дипломной работы является исследование миграционных процессов в России и административно-правового положения ФМС России. Из поставленной цели вытекают следующие задачи:
• дать общую характеристику миграционных процессов;
• описать организационно-правовые основы государственно-правового регулирования в сфере миграционной политики Российской Федерации;
• уточнить систему, функции и полномочия федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих миграционную политику в Российской Федерации;
• охарактеризовать проблемы незаконной миграции и вопросы ответственности за нее;
• проанализировать предназначение, принципы деятельности и правовой статус Федеральной миграционной службы;
• показать место Федеральной миграционной службы в системе правоохранительных органов РФ;
• охарактеризовать взаимодействие Федеральной миграционной службы России с другими органами;
• выявить проблемы совершенствования законодательства о внешней миграции в РФ.
Поставленная цель и сформулированные задачи обусловили структуру и содержание данного исследования, поэтому дипломная работа состоит из введения, двух глав, восьми параграфов, заключения и списка использованной литературы. Так, в первой главе определяются проблемы административно-правового регулирования в сфере миграционной политики Российской Федерации. Вторая глава посвящена правовому положению Федеральной миграционной службы России в системе правоохранительных органов РФ. В заключении подводятся итоги дипломной работы и делаются выводы по теме проведенного исследования.
При выполнении дипломной работы были использованы научные труды таких авторов как: Андриченко Л.В., Веретенникова О.Н., Елеонский В.О., Карповец Ф.В., Кондрашина К.П., Попов Л.Л., Хабриева Т.Я., Шкилев А.Н., и некоторых других исследователей.
Методологическую основу дипломного исследования составляют такие традиционно используемые в юридической науке методы, как сравнительно-правовой, диалектический, системный, логический и другие. Применялись также различные виды толкования правовых норм.
Глава 1. Административно-правовое регулирование в сфере миграционной политики Российской Федерации
1.1. Общая характеристика миграционных процессов
Под миграцией понимается территориальное перемещение населения в физическом пространстве, вызванное социально-экономическими, политико-правовыми и национально-демографическими факторами .
Миграция как экономико-правовое явление - это сложный, многоаспектный социальный процесс. Сегодня практически невозможно четкого разграничить грань между экономическими, политическими и этническими детерминантами миграционного движения населения. Только комплексный подход позволит установить основные причины миграции и идентифицировать их как чисто экономические, политические или этнические. Современная миграция населения оказывает существенное влияние на все стороны развития общества (экономика и политика, демографические процессы и национальные отношения, идеология и религия). Миграция - явление перманентно присущее современной действительности, имеющее свои позитивные и негативные последствия. Население всего мира становится все более разнородным по этническому составу, правовой и политической культуре, традициям и менталитету. Это закономерный итог общемировых процессов интеграции и глобализации, который следует выгодно и рационально использовать в интересах Российского государства.
Проведенное исследование позволило выделить виды миграции и установить основные критерии миграционных процессов. Миграция - территориальное перемещение (первый критерий).Различают внешнюю и внутреннюю миграцию. К внешней относится эмиграция и иммиграция (перемещение за пределы страны). Среди внешних миграций необходимо выделять межконтинентальные и внутриконтинентальные; в последнее время второй из этих видов стал преобладающим. Внутренняя миграция - пространственное перемещение населения внутри страны. Она может быть межрегиональной и региональной.
Второй критерий - временной. Различают миграции постоянные и временные. Постоянные миграции - окончательная смена постоянного места жительства. Временные - переселение на ограниченный срок. К временным миграциям относятся сезонные миграции, связанные с перемещением трудоспособного населения в отдельные периоды года к местам временной работы с сохранением возможности возвращения на место постоянного жительства. Подобные миграции возникают вследствие того, что в экономике ряда регионов (районов и т. п.) доминирующее положение принадлежит отраслям, в которых потребность в рабочей силе неравномерна во времени. Причем в зависимости от периода, на который человек покидает место своего жительства, можно говорить о долгосрочных и краткосрочных временных миграциях.
Третий критерий - детерминация. К числу основных причин миграции следует отнести: экономические (выезд/въезд людей в поисках работы, получение образования), социальные (воссоединение с членами семьи, создание новой семьи), рекреационные (отдых, туризм и т. п.) и др.
Четвертый критерий - характер перемещения. Различают добровольное перемещение, вынужденное и принудительное. Добровольной миграции свойственно перемещение людей, покидающих место своего постоянного проживания и переезжающих на новое место жительства по собственному желанию. Вынужденная миграция - когда люди покидают место своего постоянного проживания вследствие совершенного в отношении них или членов их семей насилия в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по различным причинам (признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политическим убеждениям и др.), а также в результате войн, конфликтов, угрозы безопасности или гонений и других нарушений прав человека. Принудительная - особый вид миграции, который характеризуется тем, что перемещение человека осуществляется независимо от его воли и желания.
Пятый критерий - способ перемещения. Способ организации перемещения может осуществляться в организованной или неорганизованной форме. Организованная форма перемещения - при участии государственных или общественных органов. Неорганизованная - проводится силами и средствами самих мигрантов.
Шестой критерий связан с правовым статусом мигрантов. В зависимости от этого статуса различают законную и незаконную миграцию. Законная миграция - соблюдение всех юридических формальностей, дающих право мигранту находиться на конкретной территории. Незаконная - возникает при нарушении правовых (юридических) норм по пребыванию в пределах той или иной территории страны (например, одни мигранты противозаконно проникают через границу государства, другие - остаются в чужой стране с просроченными визами, третьи - не имеют вида на жительство или других разрешительных документов на право проживания/пребывания в государстве).
Миграционные процессы присущи человеческому обществу изначально и являются составляющей общества как объективного явления. Они создают условия для его развития, являются катализатором становления, формирования, развития, угасания этносов и культур. Поэтому миграция и общество находятся в неразрывной связи.
В условиях российской действительности миграционные процессы на всем постсоветском пространстве становятся органической частью всемирного движения населения. Современные миграционные процессы имеют довольно сложную и подвижную структуру. Главными особенностями их в России являются: незаконная миграция, приобретающая угрожающий характер вследствие значительных масштабов притока в страну нелегальных мигрантов; вынужденность миграционных процессов, наличие огромного числа беженцев и вынужденных переселенцев, стихийно влившихся в российское общество и обостривших социальные проблемы в стране, в первую очередь проблемы занятости населения, острого дефицита жилья, криминогенную ситуацию.
Миграционные процессы являются одним из наиболее значимых факторов, влияющих на криминогенную ситуацию в России, так как они стали более интенсивными. Это порождает социальные проблемы, неизбежно возникающие при перемене места жительства, что нередко приводит к конфликтным ситуациям, имеющим, как правило, противоправный способ разрешения. Миграционный процесс нужно рассматривать в двух аспектах: как социальное взаимодействие людей и как серию событий, образующих в своей совокупности органическое целое.
Миграционный процесс - социальное взаимодействие населения, вовлеченного в социально-географическое перемещение, изменение объективных и субъективных аспектов перемещаемых лиц в рамках прежнего и нового социума. Одна из тенденций современности - интенсификация миграционных процессов как внутри государства, так и на межгосударственном уровне. Россия не является исключением в общем ряду мировых процессов. Развитие интеграции в современном мире, обусловленное политическими и социально-экономическими изменениями, происшедшими за последнее десятилетие, усиливает миграционные процессы. Как показывает анализ, они характеризуются нарастанием противоречий. Так, с одной стороны, экономическая глобализация стимулирует международные перемещения, а с другой - обусловливает интенсивную криминализацию общественных и экономических отношений и, как следствие, ужесточение миграционных режимов принимающих стран .
Перемещение значительных людских ресурсов происходит по различным причинам: экономическим, политическим, военным, экологическим, демографическим и др. На характер изменения миграционных процессов оказывают влияние как общие для страны причины, так и региональные факторы. Общероссийские причины, обусловившие современные миграционные потоки, в науке уже известны.
Наиболее важной причиной, влияющей на миграционные процессы населения, является социально-экономическая составляющая. Здесь следует отметить особенности социально-экономической ситуации в целом по России. Особое место, наряду с резким несоответствием результатов экономических реформ, ожидаемым обществом, и падением вдвое производства, занимает обнищание большинства населения.
Миграционные процессы могут оказывать позитивное или негативное влияние на структуру общества. В частности, миграционные потоки создают опасность для стабильности принимающих их стран в виде роста безработицы. В этих условиях государство должно регулировать миграционные процессы, то есть разработать комплекс административно-правовых и социально-экономических мер, обеспечивающих реализацию гарантированных государством прав мигрантов, создать условия для их перемещения в направлении, отвечающем текущим и перспективным потребностям страны, улучшение демографической ситуации и сохранение территориальной целостности Российской Федерации.
Миграционная ситуация в России вызвала необходимость разработки основных направлений миграционной политики, формирования правовой сферы, создания учреждений соответствующих экспертных и исполнительных органов. Миграционная политика - это совокупность социально-поли¬тических концепций и взглядов на международную миграцию, а также конкретных организационно-правовых и социально-экономических мероприятий, направленных на регулирование миграционных процессов.
Миграционная политика в Российской Федерации в настоящее время проводится в достаточно узком коридоре возможностей, обусловленном: экономическими ограничениями, значительно сужающими не только социальную составляющую миграционной политики, но и возможность внедрения экономических стимулов для переселения; гуманитарными ограничениями, вытекающими из необходимости соблюдения международных обязательств Российской Федерации, в том числе как правопреемницы бывшего СССР; ограничениями, вытекающими из интересов обеспечения национальной безопасности; демографическими ограничениями, делающими невозможным масштабное переселение (например, в Сибирь, на Дальний Восток).
Эти ограничения носят долгосрочный характер, с ними придется считаться в ближайшие десятилетия. По мере повышения их пороговых значений, прежде всего в области экономики, государство сможет проводить более активную миграционную политику. В перспективе необходимо придать миграционным процессам в Российской Федерации роль позитивного фактора в развитии экономики, демографической ситуации и безопасности страны.
Передача контроля за миграционными процессами в ведение МВД России имеет позитивную сторону, так как в рамках функционирования этой системы можно установить личность мигранта, эффективно и оперативно решать вопросы регистрации по месту пребывания и жительства, получения статуса вынужденного переселенца или беженца и т. д. Но, вместе с тем, ни система МВД России, ни деятельность отдельных ее органов не нацелены в полной мере за защиту прав мигрантов.
Для того чтобы правильно формировать миграционную политику, необходимо, с нашей точки зрения, в первую очередь вести особую миграционную статистику: учет перемещения людей из одного субъекта Федерации в другой, а также в Россию из-за рубежа. Это позволит применить гибкую методику подушевой нагрузки бюджетов регионов (хотя бы в социальной сфере).
Следующее приоритетное направление - создание условий для сохранения населения в важных в геополитическом отношении регионах Российской Федерации (приграничных и др.). Реализация этого направления миграционной политики возможна лишь через восстановление экономической активности предприятий и развитие экономики зоны Севера с расширением привлечения рабочей силы из других регионов страны на временной, ротационной основе и, кроме того, через государственное содействие развитию инфраструктуры и социальной сферы в стратегически важных районах путем проведения активной региональной экономической политики.
Одним из приоритетных направлений миграционной политики является содействие привлечению иммигрантов в Российскую Федерацию исходя из интересов обеспечения экономики страны и ее регионов необходимыми трудовыми ресурсами. При этом предполагается как содействие возвращению в страну высококвалифицированных специалистов, так и разработка системы мер по натурализации и адаптации иммигрантов, вовлечению их в российский социум (в приоритетном порядке - граждан стран СНГ). Необходимо разрабатывать меры селективной миграционной политики (по отдельным странам, профессиям, квалификационным признакам), определять пропорции привлечения мигрантов на временной и постоянной основе.
Сегодня миграционная политика под давлением обстоятельств начинает гуманизироваться. Ключевым словом нового поворота является «легализация», то есть расширение правового поля миграции для облегчения легализации мигрантов в стране, приехавших как на время, так и на постоянное жительство.
Однако, анализируя предлагаемые в настоящее время изменения в миграционном законодательстве, направленные на либерализацию миграционной политики и снятие лишних административных барьеров, не стоит питать иллюзий по поводу возможностей планирования и регулирования потоков мигрантов в «нужном» для государства направлении. Такие заблуждения содержатся уже в новых законодательных предложениях. На данном этапе сложно, если не сказать практически невозможно, определить ежегодную потребность в привлечении трудовых мигрантов из других стран, тем более в разрезе специальностей и отраслей. Во-первых, нет подобных методик; во-вторых, никто не обладает достаточными знаниями рынка труда, значительная часть которого, особенно в так называемых «мигрантских» отраслях, лежит в зоне неформальной экономики; в-третьих, неизвестен потенциал внутренней миграции и пр.
В развитие миграционной политики вписываются новые законодательные инициативы. Несмотря на хаотичность миграционного законодательства, его фрагментарность, пробельность, следует отметить, что оно, в целом, соответствует международно-правовым актам по защите прав человека. Государственная миграционная политика России должна иметь комплексный, всеобъемлющий характер, учитывать разносторонние аспекты, на деле стать одной из важнейших составляющих, определяющих степень демократизации и зрелости политической культуры общества.
1.2. Организационно-правовые основы государственного регулирования в сфере миграционной политики Российской Федерации
Миграционная политика, являясь составной частью внешней и внутренней политики страны, представляет собой целую систему социально-экономических, идеологических и политико-правовых мер по регулированию миграционных процессов. Целью административно-правового регулирования в сфере миграционной политики является стабильная миграционная обстановка в стране, предполагающая нормативно-правовое регулирование и систему специальных органов исполнительной власти реализующих миграционную политику. Административно-правовое регулирование направлено на обеспечение соблюдения интересов государства и прав мигрантов и осуществляется путем установления правил перемещения физических лиц, как на территорию Российской Федерации, так и внутри субъектов Российской Федерации .
Различные ученые определяют понятие миграции, как социально-экономический и демографический процесс, представляющий собой совокупность перемещений, совершаемых людьми между странами, районами, поселениями, и т.д., однако в юридическом аспекте, такое понятие не сформулировано. Миграция населения это широкое многообразие различных процессов, и управление этими процессами нужно лишь в той мере, в которой это важно для государства. В связи с этим, предлагается выделить такую форму миграции, как юридическая, т.к. именно с ней связанно административно-правовое регулирование миграции .
По мнению Кондрашиной К.П., любая форма миграции может стать юридической, в случае если то, или иное передвижение, выбор места пребывания и места жительства урегулированы нормами права. Однако следует отметить, что не все виды миграций приобретают юридическую форму, т.к. государственное управление миграцией не может и не должно охватывать все виды миграционных перемещений населения по территории страны, например, маятниковая, сезонная миграции. Административно-правовое регулирование в сфере миграционной политики направлено на наиболее важные миграционные процессы, и предполагает нормативно-правовое регулирование и систему специальных органов исполнительной власти реализующих эту политику. Государство, должно разрабатывать такие формы и методы административно-правового регулирования в сфере миграционной политики, которые, с одной стороны, согласовывались бы с правом на свободное перемещение, закрепленным Конституцией РФ как правом на свободное передвижение и свободу выбора места жительства, а с другой не противоречили бы интересам государства.
Как известно, мигрант - это лицо, совершающее перемещение на новое место проживания (временное или постоянное) . В определении Экономического суда СНГ отмечено, что понятие «мигрант» является родовым и включает в себя все категории лиц, осуществляющих пространственные перемещения, вне зависимости от причин перемещений, их длительности и пространственных границ. Вместе с тем, использование такого определения в тексте законодательных актов не представляется возможным , поскольку его применение в законе приведет к тому, что мигрантом будет признаваться всякое лицо, осуществляющее любое перемещение. Произведя классификацию физических лиц, как субъектов миграционных отношений, по различным основаниям: вынужденные и добровольные, эмигранты и иммигранты и т.д., приходим к выводу, что мигрантов можно сгруппировать в зависимости от наличия или отсутствия у них гражданства РФ. Характеризуя такую категорию мигрантов как иностранные граждане и лица без гражданства, нужно отметить, что нормативно-правовые акты устанавливают по отношению к ним больше ограничений, чем по отношению к гражданам РФ, что только к ним, за нарушение миграционного законодательства может быть применено такое административное наказание, как административное выдворение за пределы Российской Федерации. Однако административно-правовой миграционный статус даже среди иностранных граждан также отличается, и зависит напрямую от правового режима, на основании которого, они находятся на территории Российской Федерации.
В юридическом смысле мигрантом может выступать лицо, перемещение которого регулируется установленными государством правилами, а также юридическими последствиями за их нарушения. В связи с этим можно сформулировать свое определение понятия «мигрант» - это физическое лицо, которое сменило свое постоянное место жительства, вынуждено или добровольно, и поселилось временно или постоянно в другой стране или в другом административно-территориальном образовании.
Что касается становления и развития миграционной политики в Российской Федерации и нормативно-правового регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, то обычно выделяются следующие этапы. Так, на первом этапе (90е годы) нормативно-правовое регулирование было направлено на вынужденную миграцию. До 1992 г. в России полностью отсутствовали национальные миграционные нормативно-правовые акты, хотя в октябре 1992 г. согласно официальной регистрации, насчитывалось, более 460 тыс. беженцев и свыше 700 тыс. вынужденных переселенцев . Становление правовых основ, в рассматриваемой сфере, было направлено на создание иммиграционного контроля, паспортно-визового режима, упорядочение системы регистрации иностранных граждан и лиц без гражданства, пребывающих на территории Российской Федерации и т.д.
На втором этапе (начиная с 2002 г. ) нормативно-правовое регулирование было направлено на контроль за миграционными процессами и предотвращением незаконной миграции. В Концепции национальной безопасности Российской Федерации , в качестве одной из угроз национальной безопасности России, обозначена неконтролируемая миграция. Большинство специалистов - ученых-демографов и социологов - оценивают число незаконных мигрантов в этот период примерной величиной в 4-5 миллионов . Существуют неблагоприятные последствия для государства несет в себе незаконная и неконтролируемая миграция. Вместе с тем, сделан вывод о том, что миграция может быть и позитивным фактором для развития России, это касается демографической проблемы государства, т.к. одним из способов ее решения является увеличение населения за счет миграции. Статистические демографические данные, приведенные в работе, позволяют сделать вывод, что нормативно-правовое регулирование может, как способствовать миграции, так и ограничивать ее.
Третий этап (2006 г.) ориентирован на либерализацию в таких направлениях, как трудовая миграция, отмена института регистрации и введение миграционного учета, привлечение добровольных мигрантов на территорию Российской Федерации.
За последние 15 лет в России принято свыше 150 различных нормативно-правовых актов в сфере миграционных отношений . С принятием Конституции РФ в правовую систему Российской Федерации были включены общепринятые принципы и нормы международного права, в том числе по вопросам миграции. На уровне СНГ действует ряд межгосударственных договоров и соглашений по вопросам миграционных отношений, прав мигрантов. К проблемному моменту формирования нормативно-правовых основ миграции можно отнести параллельное формирование федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации. В различных регионах Российской Федерации по-разному относятся к миграционным процессам.
Существенное влияние на них оказывают различные миграционные программы, как федеральные, так и субъектов федерации. На федеральном уровне одним из первых Постановлений Правительства РФ, посвященном вопросам миграции населения, стало Постановление Правительства РФ от 18 мая 1992 г. № 327 «О Республиканской долговременной программе Миграция» . Следующая Программа была утверждена Указом Президента РФ от 9 августа 1994 г. № 1668 «О Федеральной миграционной программе» . В 1997 г. Правительством РФ была утверждена Федеральная миграционная программа на 1998-2000 годы . В этих актах были сформулированы многие теоретические понятия и термины миграционного института. В силу ряда причин в дальнейшем Миграционные Программы не принимались. Следует отметить, что когда миграционная политика, корректируется каждый год, миграционные программы являются позитивным фактором для ее реализации, развития и повышения эффективности административно-правового регулирования в исследуемой сфере.
В современной научной литературе правильно предлагается провести классификацию нормативно-правовых актов в сфере миграции по направлениям регулирования . Первая группа - правовые акты, устанавливающие основы миграции. Комплексным документом, посвященным проблемам миграции, который положил начало реализации единой миграционной политики, стала «Концепция регулирования миграционных процессов в РФ» от 1 марта 2003г., одобренная Распоряжением Правительства РФ. Основополагающие положения, должны быть сформулированы на законодательном уровне, что создаст предпосылки для унификации законодательства, а также повысит статус миграционно-правовых норм.
Вторую группу - составляют правовые акты, регулирующие вопросы въезда в Российскую Федерацию и выезда из Российской Федерации, а также перемещения и проживания на территории Российской Федерации граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства. В эту группу входит множество основополагающих законов: Закон РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-I «О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ» , Закон «О порядке выезда из РФ и въезда в РФ» , Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» , Федеральный закон 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» и другие.
В зависимости от того, являются ли мигрантами граждане РФ или иностранные граждане, существенно отличается административно-правовое регулирование. Одной из особенностей порядка проживания граждан РФ на территории Российской Федерации является их регистрационный учет по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации. Для иностранных граждан государством вводятся различные режимы пребывания (проживания), в зависимости от которых существенно отличается порядок въезда в Российскую Федерацию, выезда из Российской Федерации, проживания на территории Российской Федерации и осуществления трудовой деятельности на территории Российской Федерации. Именно для иностранных граждан введены основные правила, которые включают миграционной учет (регистрация по месту жительства и учет по месту пребывания), необходимость наличия миграционной карты и т.д.
Третья группа правовых актов направлена на регулирование трудовой миграции. Отмечается, что вопросы трудовой миграции наиболее значимы для государства, так как рассматриваемая проблема тесно связана с незаконной трудовой миграцией, которая приводит к расширению теневого сектора экономики, деформации внутреннего рынка труда и многим другим проблемам. В 2005 г. в России на законных основаниях право на трудовую деятельность получили 750 тыс. граждан других стран. Однако, по оценке экспертов, эта цифра составляет 10-15% от реального числа трудовых мигрантов. Исследуя проведенный эксперимент по применению в ряде регионов России иммиграционной амнистии, как средства легализации трудовых иммигрантов, можно сделать вывод, что такая мера является желательной для решения проблем незаконной трудовой миграции.
Для иностранных граждан, прибывший в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, теперь установлен уведомительно - разрешительный порядок осуществления трудовой деятельности на территории Российской Федерации. В настоящее время происходят изменения в правовом регулировании трудовой миграции. Так, активно вводится квотирование по различным основаниям, например, допустимой доли иностранных работников, используемых хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность в сфере розничной торговли на территории Российской Федерации. Такой дифференцированный подход должен положительно повлиять на развитие трудовой миграции. Данное направление регулирования, находится на стыке двух отраслей права - трудового и административного.
Четвертая группа - правовые акты, регулирующие вынужденную миграцию. Здесь значительный вес имеют нормы международного права. Кроме того, специфика проблемы вынужденной миграции связана с существенным количеством норм, посвященных решению социальных, а также экономических вопросов в рассматриваемой сфере. Подзаконные акты, касающиеся вынужденных мигрантов, определяют порядок получения различных правоустанавливающих документов, регулируют оказание материальной помощи и жилищного обустройства, устанавливают уплату таможенных пошлин и налогов и т.д.
В некоторых случаях правовые нормы направлены на решение проблем и оказание помощи конкретным группам вынужденных переселенцев, в зависимости от того, в результате какого конкретного конфликта или на территории какой административно-территориальной единицы такие лица пострадали.
В пятую группу необходимо включить нормативно-правовые акты, направленные на формирование и функционирование федеральных органов исполнительной власти в сфере миграции.
Таким образом, для совершенствования административно-правового регулирования в рассматриваемой сфере, необходим комплексный подход к институту миграции, который позволяет выявить проблемные моменты в направлениях регулирования.
1.3. Сстема, функции и полномочия федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих миграционную политику в Российской Федерации
Как известно, в систему федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственное регулирование в сфере миграции, приходит к выводу, что в нее входят: Правительство РФ, Министерство внутренних дел России и Федеральная миграционная Служба России. Указанные федеральные органы исполнительные власти, осуществляют свою деятельность путем взаимодействия с иными федеральными органами исполнительной власти: с Министерством иностранных дел РФ, Федеральной Службой безопасности РФ, Федеральной таможенной службой РФ и другими органами.
Путем принятия Постановлений Правительство РФ устанавливает различные миграционные правила, например, определяет квоты на выдачу разрешений на работу иностранным гражданам, прибывшим в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы .
Президента РФ, как глава государства, играет огромную роль в определении основных направлений миграционной политики, формировании системы миграционных органов и установлении их полномочий.
Что касается задач Министерства внутренних дел России, то они относятся к обеспечению безопасности и общественного порядка на территории Российской Федерации, следовательно, такой орган исполнительной власти, как МВД России, далек от решения экономических и социальных проблем в сфере миграции. В результате сделан вывод, что МВД России, в силу своей специфики, не может решать важнейшие миграционные проблемы (проблему регулирования масштабов и структуры занятости трудовых мигрантов), создавать условия для интеграции иммигрантов, определять политику их расселения по регионам Российской Федерации и многие другие вопросы .
В настоящее время Федеральная миграционная служба России практически утратила свою самостоятельность, поскольку подведомственна Министерству внутренних дел России. Предлагается классифицировать задачи Федеральной миграционной службы России, с целью выявить основные направления ее деятельности: задачи, связанные с добровольной миграцией (временной и постоянной) граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства; задачи, связанные с предотвращением незаконной миграции; задачи в сфере вынужденной миграции, а также группа задач, связанных с внутренним функционированием органов ФМС России. Характер задач, стоящих перед ФМС России позволяет сделать вывод, что в настоящее время, обозначился правоохранительный характер ее деятельности. Поэтому необходимо ее дальнейшее совершенствование, поскольку данная система не отвечает многим направлениям миграционной политики на современном этапе.
В связи с проведением административной реформы, введением новой системы федеральных органов исполнительной власти, основанной на разделении функций органов исполнительной власти в зависимости от их организационно-правовой формы, обозначился ряд проблем. Исследуя функциональный подход организации системы федеральных органов исполнительной власти по осуществлению миграционной политики в РФ, нужно обратить внимание на некоторые существенные недостатки. В частности, правоприменительная функция в соответствии с Указом Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» у этих органов отсутствует. Однако в Положении о ФМС России, установлено, что ФМС России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим правоприменительную функцию. Представляется необходимым дать определение такой функции в Указе Президента РФ или исключить ее из Положения, что не представляется возможным с учетом обозначенной компетенции данного органа .
В Положении не проводится четкого разграничения между функциями и полномочиями данного органа - фактически полномочия переплетаются с функциями. Так, в п.п. 29 пункта 6 перечисляются полномочия и отмечается, что ФМС России осуществляет иные функции в установленной сфере деятельности. Однако, такая формулировка ошибочна. Если в пункте 6 идет речь о полномочиях, то в п.п. 29 п. 6 не могут рассматриваться функции. В связи с этим можно внести предложение о целесообразности внести изменение в пункт 6 Положения «О Федеральной миграционной службе России», изложив его следующим образом: «В целях осуществления контрольно-надзорной функции ФМС России осуществляет следующие полномочия ...». Сегодня, федеральная миграционная служба является основным миграционным органом в системе органов исполнительной власти, поскольку она обладает широкими полномочиями в данной сфере.
Существует особое значение мер административного принуждения и административной ответственности, поскольку они оказывают прямое влияние на укрепление законности и правопорядка, а также правовую охрану миграционных отношений . Дела об административных правонарушениях подведомственны судьям, должностным лицам органов исполнительной власти, осуществляющим полномочия в сфере миграции, например, пограничным отрядам ФСБ , сотрудникам МВД .
Усиление ответственности за нарушения в области миграции связано с тем, что увеличилось количество нарушений в этой сфере. В основном административные правонарушения в сфере миграции сосредоточены в гл. 18 КоАП РФ. Для анализа и систематизации правонарушений, проводится классификация, на основе объекта и субъекта правонарушений . Исследуется также ряд проблем, связанных с расширением применения такой меры наказания, как административное выдворение за пределы Российской Федерации (ст. 3.10 КоАП РФ). При реализации данного наказания возникают серьезные проблемы содержания лиц до административного выдворения за пределы Российской Федерации, в частности остается не решенным вопрос как, быть с теми иностранными гражданами, у которых есть несовершеннолетние дети.
Депортация, которая применяется к иностранным гражданам и лицам без гражданства в случае возникновения оснований, предусмотренных в статьях 7 и 8 Закона «О правовом положении иностранных граждан», должна быть включена в КоАП РФ, поскольку это административная мера. Сегодня о ней в КоАП даже не упоминается.
Применение административного наказания влечет для лица состояние административной наказанности, которое не ограничивается сроком, установленным ст. 4.6 КоАП РФ. В соответствии со ст. 27. Закона «О въезде в Российскую Федерацию и выезде из Российской Федерации» иностранному гражданину или лицу без гражданства не разрешается въезд в Российскую Федерацию в течение пяти лет со дня административного выдворения за пределы Российской Федерации или депортации, а в соответствии с Федеральным Законом «О правовом положение иностранных граждан в Российской Федерации» - применение указанного наказания является основанием для отказа в выдаче либо аннулировании разрешения на временное проживание, а также основанием для аннулирования вида на жительство или отказа в его выдаче. Въезд может быть не разрешен в случае, если иностранный гражданин или лицо без гражданства два и более раза в течение трех лет привлекались к административной ответственности в соответствии с законодательством РФ за совершение административного правонарушения на территории Российской Федерации, а также в период своего предыдущего пребывания в Российской Федерации не возместили расходы, связанные с административным выдворением за пределы РФ или с депортацией, - до осуществления соответствующих выплат в полном объеме и т.д. Являясь правовым следствием правонарушения, административное наказание может повлечь для правонарушителя-мигранта серьезные отрицательные последствия . В связи с этим, необходимо сформулировать критерии оценки правонарушений, совершаемых иностранными гражданами, лицами без гражданства, по которым будет применяться то, или иное наказание.
Можно сделать вывод о целесообразности дифференцированного подхода к назначению такого сурового наказания, как административное выдворение. Предлагается установить сроки осуществления трудовой деятельности без разрешения на работу, отсутствия документов, подтверждающих право на пребывание, проживание, неподачи заявления об утрате документов, после истечения которых, к правонарушителю может быть применено административное выдворение. Кроме того, следует установить в статьях такие критерии применения данного наказания, как повторность или неоднократность совершения указанных правонарушений. Такой подход предотвратит возможность злоупотреблений со стороны юрисдикционных органов.
Таким образом, развитие миграционного законодательства РФ, расширение института административной ответственности, вызывает необходимость углубленного изучения миграционного законодательства РФ, систематизации его норм, изучения практики применения административно - правовых норм в сфере миграции, и вследствие чего, создание теоретической научной базы в данной области, что в свою очередь будет способствовать улучшению функционирования института административной ответственности за правонарушения в сфере миграции РФ.
1.4. Незаконная миграция и вопросы ответственности
В настоящее время проблема незаконной миграции в России приобретает весьма острый характер: рост масштабов миграции, трудности в регулировании; тесное переплетение ее с проблемой лиц, ищущих убежища, и беженцев. Сегодня в России проблема незаконной миграции и поиск мер по ее противодействию стали важнейшей составляющей внутриполитической жизни страны и в связи с этим провозглашены одним из приоритетных направлений деятельности государства .
Незаконная миграция рассматривается как определенный демографический процесс в рамках криминологического пространства с присущими специфическими особенностями и закономерностями. Незаконная миграция занимает особое место в системе социальных отношений, охраняемых законом, прежде всего в силу своей повышенной общественной опасности. Присущие рассматриваемому феномену признаки придают ему качественное своеобразие, которое не может быть описано лишь с помощью социально-демографических параметров. Под незаконной миграцией понимается «территориальное перемещение населения в физическом пространстве, вызванное социально-эконо¬мическими, политико-правовыми и национально-демографическими факторами в нарушение действующих норм международного права и национального законодательства» . С данным определением незаконной миграции вполне можно согласиться.
Социальная опасность незаконной миграции в Россию и из России заключается в следующем:
представляет угрозу национальной, особенно экономической, безопасности России, стимулирует рост теневой экономики, способствует коррупции среди государственных служащих;
демонстрирует слабость государственной власти, ее нежелание либо неумение контролировать значимые процессы;
создает реальную угрозу изменения сложившейся демографической ситуации не только в отдельных регионах Российского государства, но и в целом в стране;
стимулирует рост националистических настроений, создает условия для возникновения межнациональных конфликтов;
ухудшает благосостояние коренного населения; способствует росту этнической преступности, криминализации, постоянному пополнению преступной среды «своими кадрами»;
ослабляет стремление желающих мигрировать в Россию сделать это законным, но более сложным и дорогостоящим путем;
наносит ощутимый ущерб интересам РФ в международной сфере.
Незаконная миграция представляет собой одну из форм территориального перемещения населения, специфика которого заключается в том, что в процессе такого перемещения или пребывания мигрантов (иностранных граждан и лиц без гражданства) в принимающем государстве нарушаются нормы международного права и (или) внутригосударственного права соответствующих стран.
Анализ миграционных процессов на территории Российской Федерации дает основание сказать, что незаконная миграция приобрела характер постоянно действующего фактора, все более негативно влияющего на социально-экономическую и внутриполитическую стабильность в стране .
Среди причин незаконной миграции можно выделить обстоятельства экономического, политического и социального характера. Процесс интенсивной глобализации и криминализации общественных отношений в мире привел к значительной трансформации преступности и обусловил выделение нового для России вида - миграционной преступности.
Негативные последствия незаконной миграции проявляются в экономической, политической сферах и в особенности в сфере противодействия миграционной преступности. Формулируется понятие миграционной преступности.
Можно поддержать позицию А.Н. Шкилева, который полагает, что «миграционная преступность - это социальное исторически изменчивое общественно опасное относительно массовое явление, представляющее собой систему преступлений, совершенных на данной территории за определенный период мигрантами, объединенными на территории России общностью криминальной сферы и интересов» .
Исходя из указанного определения можно выделить признаки миграционной преступности: миграционная преступность может иметь место в различных сферах жизнедеятельности общества; субъектами миграционной преступности являются мигранты; преступления осуществляются по экономическим и другим причинам; мигранты служат связующим звеном между преступными структурами стран исхода и российской организованной преступностью, а также организованными преступными группами этнических диаспор.
Таким образом, просматривается определенная органическая совокупность (система) преступлений, совершаемых мигрантами, объединенными на территории России общностью криминальной сферы и интересов. Миграционная преступность представляется как полиобъективное общественно опасное деяние, субъектом которого выступает мигрант.
В современной литературе, посвященной данной теме, особое внимание уделено изменениям, внесенным в главу 18 КоАП РФ «Административные правонарушения в области защиты государственной границы Российской Федерации и обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации»: статьи 18.11 и 18.12. Изменение статьи 18.12 КоАП РФ носит технический характер: уточнено название контролирующего и надзирающего органа в сфере миграции .
Статья 18.11 КоАП РФ подверглась существенной трансформации. Она дополнена двумя частями, что обусловлено стремлением законодателя регламентировать и дифференцировать ответственность в зависимости от субъекта правонарушения.
В части 1 статьи 18.11 КоАП РФ расширен круг видов правонарушений: наказуемо уклонение иммигранта от прохождения иммиграционного контроля и медицинского освидетельствования; от проживания в месте временного содержания при посте иммиграционного контроля, а равно месте, определенном для временного пребывания территориальным органом федерального органа исполнительной власти по контролю и надзору в сфере миграции; от идентификации личности, также наказуемо нарушение правил проживания в указанных местах; уклонение от представления сведений во время определения статуса иммигранта; представление в этот период недостоверных сведений.
В части 2 статьи 18.11 КоАП РФ установлена наказуемость для должностных и иных лиц за непредставление или несвоевременное представление по требованию федерального органа исполнительной власти или его территориального органа установленных законодательством документов или информации об иностранных гражданах или лицах без гражданства, в отношении которых осуществляется иммиграционный контроль, а в части 1 - за определенного рода нарушения самим иммигрантом.
В процессе анализа административного законодательства установлено несоответствие штрафных санкций между административно-правовыми и уголовно-правовыми нормами. Так, административный штраф исчисляется в относительном эквиваленте (МРОТ), а в УК РФ - в абсолютном (рублевом) эквиваленте.
На практике может сложиться такая ситуация, когда повышение МРОТ будет опережать размер, определенный в нормах УК РФ. Степень общественной опасности будет снижаться, некоторые лица будут уходить от уголовной ответственности, подвергаясь административным наказаниям . В этой связи предлагаются меры по унификации уголовного и административного законодательств.
В соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2004 года № 187 законодатель в УК РФ включил статью 3221 «Организация незаконной миграции». Существуют недостатки в технико-юридическом конструировании указанной нормы. На основании этого предлагается:
I. Дополнить часть 2 статьи 3221 следующими квалифицирующими признаками:
«в) с использованием лицом своего должностного положения;
г) с наступлением тяжких последствий».
II. Ввести в УК РФ новые статьи следующего содержания:
«Статья 322². Пособничество в организации незаконной миграции
1. Пособничество в организации незаконному перемещению иностранных граждан и лиц без гражданства через государственную границу Российской Федерации -
наказывается лишением свободы до двух лет.
2. Пособничество в организации незаконному перемещению иностранных граждан и лиц без гражданства через государственную границу Российской Федерации, совершенное в составе организованной группы, -
наказывается лишением свободы до пяти лет.
3. Те же деяния, повлекшие тяжкие последствия, -
наказываются лишением свободы до семи лет».
«Статья 322³. Нарушение правил привлечения и использования иностранной рабочей силы
1. Нарушение правил привлечения и использования иностранной рабочей силы -
наказывается штрафом в размере до двухсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до восемнадцати месяцев.
2. Те же деяния, повлекшие тяжкие последствия, -
наказываются штрафом в размере до трехсот минимальных размеров оплаты труда, или лишением свободы на срок до двух лет.
Глава 2. Правовое положение Федеральной миграционной службы России в системе правоохранительных органов РФ
2.1. Предназначение, принципы деятельности и правовой статус Федеральной миграционной службы
Рассмотрим конституционные (общие) и специальные правовые принципы российской миграционной политики, правовой статус ФМС России и нормативно-правовое регулирование ее деятельности.
Правовые нормы устанавливают общие подходы и принципы миграции применительно к условиям государства и сложившейся в нем ситуации с миграцией и определяют: основы правового статуса граждан, иностранных граждан, лиц без гражданства, беженцев, вынужденных переселенцев; право на убежище, круг лиц, имеющих право на убежище; круг органов, принимающих решения в сфере миграции; порядок учета и контроля; грани возможного вмешательства государственных органов в миграционные процессы .
Кроме того, институциональной основой любой политики являются субъекты, к которым прежде всего относят органы государственной власти, общественные объединения, физических лиц и др.
Часть первая статьи 27 Конституции РФ 1993 г. утверждает право индивида на свободное передвижение внутри государства, действие этого положения по месту ограничивается границами государственной территории. Аналогично действует и вторая часть, перечисленных в этом предложении прав - право на выбор места пребывания и жительства. Очевидно, что понятия «передвижение» и «пребывание», используемые в одном контексте существенно отличаются.
Передвижение предполагает практически перманентное движение, или движение от какого-либо места (населенного пункта) к другому месту (населенному пункту), в том числе и с целью пребывания, жительства или без таковой.
Иными словами, «пребывание» относится к «передвижению» (в смысле основного права по ст. 27 Конституции РФ) как часть к общему, поэтому они именно в таком порядке и перечислены законодателем.
Правовой анализ показывает, что субъектом основного права на свободу передвижения является любой человек, законно находящийся в пределах территории Российской Федерации. Прежде всего, это российские граждане, все без исключения, так как положение ст. 27 Конституции Российской Федерации «законно находящиеся на территории Российской Федерации» распространяется только на иностранных граждан и лиц без гражданства.
Под правовым статусом ФМС России и ее территориальных подразделений следует понимать: юридически закрепленное положение ФМС России как федерального органа исполнительной власти, подведомственного МВД России, реализующего государственную политику в сфере миграции и осуществляющего правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции; систему установленных законом полномочий штатных сотрудников ФМС России и ее территориальных подразделений.
Основным нормативным правовым документом, регламентирующим правовой статус и устанавливающим систему и структуру ФМС России является Положение о Федеральной миграционной службе, утвержденное Указом Президента РФ от 19 июля 2004 г. № 928 «Вопросы Федеральной миграционной службы».
Согласно пункту 1 Положения о ФМС России Федеральная миграционная служба является федеральным органом исполнительной власти, подведомственным МВД России и реализующим государственную политику в сфере миграции и осуществляющим правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции.
Внедрение Административного регламента исполнения Федеральной миграционной службой государственной функции по организации и ведению адресно-справочной работы, утвержденного приказом ФМС России от 29 октября 2007 г. № 422 и Административного регламента предоставления Федеральной миграционной службой государственной услуги по регистрационному учету граждан РФ по месту пребывания и по месту жительства в пределах России, утвержденного приказом ФМС России от 20 октября 2007 г. № 208 позволит улучшить качество информации, предоставляемой о населении России органам государственной власти и местного самоуправления.
Во многом этапным и значимым для развития ФМС России стал период 2005-2007 гг., прошедший в условиях повышенного внимания к проблеме миграции со стороны Президента РФ, органов государственной власти и правозащитных организаций.
В достаточно напряженных условиях, обусловленных вступлением в силу нового миграционного законодательства, в целом ФМС России удалось достичь результатов по многим направлениям деятельности. Перечисление всего сделанного может занять много времени, поэтому выделю лишь наиболее значимые из них. Завершилось становление и обеспечено полноценное функционирование централизованной системы территориальных органов ФМС. Их общая численность (на 1 января 2008 г.) составляла 28 тыс. 909 человек, укомплектовано 85% .
Существенно изменился организационно-правовой статус ФМС России.
На нее возложены функции координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере миграции. Наряду с этим сотрудникам ФМС России были переданы полномочия по нормативно-правовому регулированию, что, несомненно, способствовало более оперативному решению поставленной Президентом РФ задачи совершенствования миграционного законодательства с тем, чтобы оно было ориентировано в первую очередь на положительные социальные результаты, а также соответствовало основным международным стандартам.
Систему нормативного правового регулирования деятельности ФМС России образуют следующие акты:
Конституция РФ 1993 г.,
Гражданский кодекс РФ,
Налоговый кодекс РФ,
Кодекс РФ об административных правонарушениях, Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации",
Федеральный закон от 15 ноября 1997 г. № 143-ФЗ "Об актах гражданского состояния",
Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации",
Указ Президента РФ от 19 июля 2004 г. № 928 "Вопросы Федеральной миграционной службы",
Указ Президента РФ от 13 марта 1997 г. № 232 "Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации",
Указ Президента РФ от 14 ноября 2002 г. № 1325 «Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации»,
Постановление Правительства РФ от 8 июля 1997 г. № 828 "Об утверждении Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и описания паспорта гражданина Российской Федерации",
Приказ МВД России от 28 декабря 2006 г. № 1105 «Об утверждении Административного регламента Федеральной миграционной службы по предоставлению государственной услуги по выдаче, замене и по исполнению государственной функции по учету паспортов гражданина Российской Федерации, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации» (в ред. Приказа МВД РФ от 11.01.2009 № 24) и др.
2.2. Федеральная миграционная служба в системе правоохранительных органов РФ
Попытаемся показать место, роль и особенности деятельности ФМС России как правоохранительного органа, а также правовые основы взаимоотношений Федеральной миграционной службы с иными органами публичной власти и институтами гражданского общества в России.
ФМС России предоставляет в МВД России необходимую для подготовки предложений по выработке либо по совместной реализации государственной политики в сфере миграции, а также иную связанную с исполнением данного МВД России поручения информацию на основании письменных запросов начальников подразделений МВД России либо лиц, исполняющих их обязанности, в пределах их полномочий. При этом в запросе устанавливаются срок предоставления и объем сведений, соответствующие поручению руководства МВД России.
ФМС России занимает одно из важнейших мест в системе органов внутренних дел РФ, поскольку является федеральным органом исполнительной власти, подчиненным Министерству внутренних дел РФ, возглавляющим эту систему. ФМС России, будучи неотъемлемой частью системы органов внутренних дел РФ, реализует государственную политику в сфере миграции и осуществляет правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции.
Важная роль ФМС России в системе органов внутренних дел РФ сводится к реализации общей стратегии государственной политики в миграционной сфере деятельности; совершенствованию нормативно-правового регулирования данной деятельности; производству по делам о гражданстве РФ, оформлению и выдаче основных документов, удостоверяющих личность гражданина России; осуществлению регистрационного учета граждан РФ по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ и контроля за соблюдением гражданами и должностными лицами правил регистрации и снятия с регистрационного учета граждан РФ; оформлению и выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства документов для въезда в РФ, проживания и временного пребывания в России; исполнению законодательства РФ по вопросам беженцев и вынужденных переселенцев, участие в установленном порядке в предоставлении политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства и др.
Порядку взаимодействия МВД России и ФМС России (порядку осуществления МВД России полномочий по координации и контролю деятельности ФМС России) посвящен раздел 9 приказа МВД России от 28 февраля 2005 г. № 132 «Об утверждении Регламента взаимодействия МВД России и федеральными органами исполнительной власти», согласно п. 44 которого МВД России при осуществлении взаимодействия с ФМС России:
- направляет в ФМС России поручения Президента РФ и Председателя Правительства РФ по вопросам, относящимся к сфере миграции;
- проводит по решению Министра координационные и иные совещания с руководителями (представителями) ФМС России.
Порядку деятельности и взаимодействия подразделений МВД России при осуществлении возложенных на них функций посвящен раздел 8 приказа МВД России от 28 февраля 2005 г. № 132 «Об утверждении Регламента взаимодействия МВД России и федеральными органами исполнительной власти» (в ред. Приказа МВД РФ от 22.10.2007 № 914), согласно п. 40 которого подразделения МВД России в своей деятельности руководствуются Конституцией РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, нормативными правовыми актами МВД России.
Порядок взаимодействия ФМС России с иными органами (федеральными и региональными) публичной власти РФ, включая образование координационных, совещательных и иных совместных консультационных органов (советов, комитетов), определяется нормативными правовыми актами: федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, а также согласованными или совместными актами (приказами) МВД России и ФМС России (в форме административных регламентов исполнения государственной функции и предоставления государственной услуги). ФМС России при осуществлении своих полномочий непосредственно взаимодействует с другими органами государственной власти и органами местного самоуправления, если иной порядок не установлен федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ.
Порядок взаимодействия ФМС России, территориальных органов с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления при предоставлении статуса вынужденного переселенца, продлении срока его действия, утрате и лишении статуса вынужденного переселенца, а также при учете вынужденных переселенцев определяется специальным Административным регламентом, утвержденным приказом ФМС России от 20 декабря 2007 г. № 465 «Об утверждении Административного регламента Федеральной миграционной службы по исполнению государственной функции по предоставлению статуса вынужденного переселенца, продлению срока его действия, утрате и лишению статуса вынужденного переселенца, а также по учету вынужденных переселенцев».
Порядок взаимодействия ФМС России с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, физическими и юридическими лицами при организации и ведении адресно-справочной работы в сфере формирования, хранения, использования и предоставления адресно-справочной информации определяется специальным Административным регламентом, утвержденным приказом ФМС России от 29 октября 2007 г. № 422 «Об утверждении Административного регламента исполнения ФМС России государственной функции по организации и ведению адресно-справочной работы».
Задачи ФМС России, установленные Указом Президента РФ от 19 июля 2004 г. «Вопросы Федеральной миграционной службы», направлены на формирование диалога с институтами гражданского общества, соблюдение и уважение прав и свобод человека и гражданина в России. В частности, производство по делам о гражданстве РФ, оформление и выдача основных документов, удостоверяющих личность гражданина РФ является необходимой и важной функцией государства по признанию человека своим гражданином, а следовательно, наделением последнего конституционными правами и свободами человека и гражданина.
Осуществляемый ФМС России в соответствии с российским законодательством контроль и надзор в сфере внешней трудовой миграции, привлечения иностранных работников в Россию и трудоустройства граждан РФ за пределами России способствует формированию режима законности и правопорядка в условиях формирования в России демократического правового государства, а также формирует законный режим трудовой деятельности мигрантов и в целом трудовое законодательство РФ.
2.3. Взаимодействие Федеральной миграционной службы России с другими органами
Взаимодействие ФМС России с иными федеральными и региональными органами публичной власти Российской Федерации осуществляется по трем основным направлениям:
а) организация и проведение совместных проверочных мероприятий, направленных на реализацию предоставленных законом полномочий в отношении субъектов контрольно-надзорной деятельности (приказ ФМС России от 20 декабря 2007 г. № 465 «Об утверждении Административного регламента Федеральной миграционной службы по исполнению государственной функции по предоставлению статуса вынужденного переселенца, продлению срока его действия, утрате и лишению статуса вынужденного переселенца, а также по учету вынужденных переселенцев»);
б) обмен информацией о результатах контрольно-надзорной деятельности в установленной сфере, представляющей взаимный интерес в целях обеспечения и повышения эффективности реализуемых полномочий (приказ ФМС России от 29 октября 2007 г. № 422 «Об утверждении Административного регламента исполнения ФМС России государственной функции по организации и ведению адресно-справочной работы» и др.);
в) образование и деятельность координационных, совещательных и иных совместных консультационных органов (советов, комитетов).
Как известно. до 2002 г. трудности решения задач контроля над незаконной миграцией усугублялись множественностью и разобщенностью федеральных органов исполнительной власти, в компетенцию которых входили отдельные элементы работы с мигрантами. Сейчас Федеральная миграционная служба имеет статус отдельной структуры, хотя и подведомственной Министерству внутренних дел РФ. Сотрудники УФМС России по Свердловской области на вопрос о том, должна ли ФМС находиться только в ведении МВД, ответили так:
а) да - 70,9 %;
б) нет - 11,2 %;
в) иное - 17,9 %.
Руководство ФМС не раз заявляло о необходимости вывода Службы из ведения МВД и превращения ее в гражданский институт. Результаты же социологического опроса респондентов показали, что они это мнение не поддерживают. На вопрос, должна ли миграционная служба быть гражданским институтом, ответы респондентов распределились так:
а) да - 14,9 %;
б) нет - 67,1 %;
в) иное - 17,9 %.
На практике часто возникает также следующий вопрос. Сегодня правом на административное задержание обладают не все должностные лица ОВД, а только должностные лица милиции как составной части ОВД (п. 1 ч. 1 ст. 27.3 КоАП РФ). Причем в этом пункте имеется прямая отсылка к ст. 23.3 и п. 1 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ.
Данные статьи определяют компетенцию ОВД по рассмотрению дел об административных правонарушениях. При этом сотрудники подразделений иммиграционного контроля имеют специальное звание внутренней службы, а не милиции.
Таким образом, формально по законодательству при необходимости административного задержания правонарушителя сотрудники ФМС России имеют лишь право доставить его в ОВД (п. 15 ч. 1 ст. 27.2 КоАП РФ), а само административное задержание осуществляют сотрудники подразделений ОВД (милиции) с процессуальным оформлением данного факта (составлением соответствующего протокола). Это свидетельствует о необходимости внесения изменений в п. 1 ч. 1 ст. 27.3 КоАП РФ, дополнения его перечня сотрудниками ФМС России, имеющими специальное звание внутренней службы.
В настоящее время ФМС России как гражданская структура реализовать возложенные на нее функции в полном объеме не сможет в силу объективных причин. И так существующая автономность ФМС относительно МВД отчасти дезорганизует ее работу и не способствует нормальному взаимодействию этих служб. Координирующее начало двойственно: директор ФМС имеет статус заместителя министра внутренних дел, но существует и заместитель министра внутренних дел, который координирует МОБ, т. е. два должностных лица имеют практически одинаковый объем полномочий и смежных функций, что мешает нормальному взаимодействию между отделами УФМС и ОВД. Не зря при социологическом опросе ответы на вопрос об эффективности и целесообразности создания самостоятельной структуры ФМС России распределилась так:
а) эффективно - 40,3 %;
б) неэффективно - 59,7 %;
в) иное - 0 % .
В то же время анализируемая проблема имеет и психолого-юридический характер. На практике она особо остро стоит на уровне городских районных управлений внутренних дел, которые не упускают возможности передать соответствующий объем работ в структурные территориальные подразделения ФМС с учетом смежности составов дел об административных правонарушениях (например, ст. 19.15 КоАП РФ), причем территориальные подразделения ФМС имеют явно меньшие штаты, чем ОВД, и не обладают такими, как они, материально-техническими возможностями.
Представляется, что данная проблема может быть решена, если федеральные органы власти четко определят, какой должна быть ФМС: гражданским институтом или структурным подразделением системы МВД (но не ведомственно подчинена ей). ФМС должна входить в систему МВД. Так же думают и большинство респондентов социологического опроса:
а) да - 52,2 %;
б) нет - 37,3 %;
в) иное - 10,5 % .
В соответствии со ст. 71 Конституции РФ вопросы федеральной государственной службы, в том числе ФМС, находятся в ведении РФ. Субъект РФ может решать лишь вопросы: о создании центров временного размещения иностранных граждан, вопросы социально-экономического характера, о взаимодействии ФМС и других органов.
Однако субъект федерации не имеет права вмешиваться в компетенцию ФМС. Думается, здесь может произойти столкновение интересов ФМС и органов субъектов федерации (государственных органов), у которых могут возникнуть личные интересы и амбиции. Поэтому требуется исключить параллелизм в регулировании общественных отношений в данной сфере, который может привести к неразберихе, а впоследствии и к решению вопросов в судебном порядке.
Субъекту федерации необходимо дистанцироваться от решения тех вопросов (напрямую), которые относятся к исключительному ведению РФ, и принимать нормативные правовые акты по вопросам совместного ведения субъектов федерации и РФ. Кстати, на вопрос, имеет ли право субъект федерации вмешиваться в компетенцию ФМС, респонденты ответили так:
а) да - 12,1 %;
б) нет - 87,9 %;
в) иное - 0 %.
Рассмотрим взаимодействие ФМС России и ОВД РФ, раскроем понятие взаимодействия этих служб, принципы взаимодействия, его формы и методы.
Термин «взаимодействие» применяется для обозначения различных сфер деятельности. Специалисты в сфере полицейского права обоснованно указывают, что взаимодействие может выражаться в обмене информацией, совместном планировании каких-либо мероприятий, совместном их осуществлении и в иных формах (Б. П. Кондрашов, Ю. П. Соловей, В. В. Черников, О. И. Бекетов).
В основе любой деятельности лежат определенные начала, основополагающие идеи и требования. По мнению ученых (А. В. Куракина и др.) к числу наиболее важных принципов взаимодействия относятся законность, самостоятельность и разграничение компетенции.
Ряд исследователей выделяют в качестве наиболее эффективной формы и метода взаимодействия взаимный обмен информацией (Н. П. Ерилин, А. Г. Головко, В. С. Обидин, Б. П. Кондрашов, Ю. П. Соловей, В. В. Черников, О. И. Бекетов). Следующей формой и методом взаимодействия является совместный анализ общественного порядка или совместный анализ обстановки (Н. П. Ерилин, А. Г. Головко, В. С. Обидин). Также эффективной формой и методом взаимодействия являются планирование и проведение совместных мероприятий (совместное проведение проверок и др.).
В юридических кругах методы деятельности в обобщенной форме понимаются в основном как способы воздействия на управляемые объекты с целью практического выполнения задач, стоящих перед субъектами этого воздействия (А. Е. Лунев, В. М. Горшенев, М. Н. Конин, Н. И. Ветров). Следовательно, метод такого взаимодействия есть средство его практического осуществления, достижения поставленной цели (А. П. Алехин, А. А. Кармолицкий, Ю. М. Козлов).
Анализ взаимодействия УФМС России по Свердловской области с правоохранительными органами показал, что оно не достигает необходимого уровня, что требуется более слаженная работа при проведении мероприятий по противодействию незаконной миграции.
Во многом это обусловлено отсутствием нормативно-правовой базы, детально разграничивающей полномочия между органами внутренних дел и территориальными органами ФМС России.
В связи с этим практический интерес представляют данные социологического опроса. На вопрос о том, каковы наиболее эффективные пути совершенствования взаимодействия ОУФМС и ОВД, респонденты ответили так:
а) улучшение системы стимулирования - 14,9 %;
б) совершенствование нормативно-правовой базы - 67,1 %;
в) оптимизация механизма взаимного информирования - 1,5 %;
г) разработка методических рекомендаций по организации взаимодействия, обобщения и распространения передового опыта - 2,2 %;
д) усиление контроля за организацией взаимодействия - 7,5 %;
е) обучение личного состава наиболее эффективным формам
и методам взаимодействия - 3,8 %;
ж) координация деятельности с другими правоохранительными органами (прокуратурой, судом, ФСБ, в том числе пограничной службой) - 3 % .
На вопрос о том, какие формы и методы взаимодействия ОУФМС и ОВД наиболее эффективны, были получены следующие ответы: а) совместное планирование (составление совместных планов) - 10,4 %;
б) взаимный обмен информацией - 67,2 %;
в) совместный комплексный анализ оперативной обстановки - 3,8 %;
г) участие представителей взаимодействующих сторон в оперативных совещаниях - 7,5 %;
д) другие формы и методы (метод контроля выполнения задач, поручений, запланированных мероприятий; повышение исполнительской дисциплины посредством стимулирования результатов работы и привлечения виновных к установленной законодательством ответственности) - 11,1 % .
2.4. Проблемы совершенствования законодательства о внешней миграции в РФ
В настоящий период российская политика ориентирована на расширение сотрудничества государств в различных областях общественной жизни, на приоритет общечеловеческих ценностей. При этом приведение российского законодательства в соответствие с международными стандартами, упрощение порядка въезда в Россию и выезда из России обусловили тот факт, что число мигрантов в нашей стране постоянно возрастает .
Поток незаконных мигрантов через границу также увеличивается, что создает напряженную социальную обстановку в Российской Федерации и ее субъектах. Однако независимо от целей посещения России мигрантами каждого из них касаются вопросы правил пребывания, объема прав, свобод и обязанностей, юридической ответственности.
Кроме того, существует очевидная взаимосвязь между проблемой административно-правового регулирования внешней миграции и вопросом о защите прав человека. В связи с этим наиболее актуальными являются проблемы совершенствования административно-правового регулирования внешней миграции, а значит, дальнейшее исследование административно-правового статуса Федеральной миграционной службы России и органов внутренних дел Российской Федерации, их взаимодействия между собой, с другими правоохранительными органами, а также механизма административно-правового регулирования этого взаимодействия.
Российская Федерация имеет средства для решения данных проблем, о чем свидетельствует обновленная правовая база: 18 июля 2006 г. принят новый Федеральный закон № 121-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ по вопросу совершенствования государственного управления в сфере миграции» , с 15 января 2007 г. вступил в силу Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» , дополнивший российскую правовую систему новым институтом - институтом миграционного учета.
Отдельным аспектам регистрации и учета иностранных граждан посвящены нормы глав III и IV Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115 «О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации». Также были приняты: указ Президента Российской Федерации от 22 июня 2006 г. № 637 «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» ; постановление Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. № 683 «Об установлении на 2007 год допустимой доли иностранных работников, используемых хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность в сфере розничной торговли на территории Российской Федерации» и др.
Таким образом, в области административно-правового регулирования внешней миграции остается еще много проблем, которые обусловлены сложной криминогенной обстановкой в стране и трудными социально-экономическими условиями, а также тем, что достаточно обширное российское законодательство в обозначенной сфере не всегда четко регламентирует многие вопросы.
Необходимо внесение изменений в гл. 18 КоАП РФ. Так, в соответствии с примечанием к ст. 18.1 КоАП РФ «за административные правонарушения, предусмотренные настоящей статьей и иными статьями настоящей главы, лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в связи с осуществлением ими указанной деятельности несут административную ответственность как юридические лица, за исключением случаев, если в соответствующих статьях настоящей главы установлены специальные правила об административной ответственности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, отличающиеся от правил об административной ответственности юридических лиц».
Данное примечание необходимо отменить, так как суммы штрафов, предусмотренные для юридических лиц, к которым в нем отнесены и индивидуальные предприниматели, являются для последних нереальными и грозят им полным разорением.
Кроме того, указанное примечание противоречит гражданскому законодательству, так как эти лица имеют право стать индивидуальными предпринимателями без образования юридического лица, а в соответствии с примечанием несут административную ответственность как юридические лица, т. е. мы имеем коллизию в праве, которую требуется устранить как можно быстрее.
Пункт 1 части 1 статьи 27.3 КоАП РФ нужно изложить в следующей редакции: «Административное задержание вправе осуществлять:
1) должностные лица органов внутренних дел (милиции), а также сотрудники ФМС, имеющие специальное звание внутренней службы».
Необходимо дополнить статью 23 Федерального закона от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» и пункт 39 постановления Правительства РФ от 15 января 2007 г. № 9 словами:
«...принимающая сторона обязана не позднее чем через два дня со дня его убытия непосредственно представить либо направить почтовым отправлением в соответствующий территориальный орган Федеральной миграционной службы отрывную часть бланка уведомления о прибытии с указанием в этой части бланка даты убытия этого иностранного гражданина либо письменно в произвольной форме уведомить данный орган об этом, указав все реквизиты отрывной части бланка» .
Существует также острая необходимость разработки Федерального закона «О государственном регулировании и финансировании внешней миграции в Российской Федерации», который распределил бы обязанности в данной сфере между федеральными и региональными органами государственной власти на основе принципа субсидиарности в управлении.
Сегодня существует необходимость передачи права рассмотрения дел об административных правонарушениях и жалоб на постановления о наложении административных наказаний судам общей юрисдикции и изъятия данного права у арбитражных судов либо создания для этого административных судов как отдельного органа судопроизводства.
В соответствии со ст. 71 Конституции Российской Федерации вопросы федеральной государственной службы, в том числе ФМС, находятся в ведении Российской Федерации, а потому субъект Российской Федерации может решать лишь вопросы о создании центров временного размещения иностранных граждан, вопросы социально-экономического характера, возникающие в сфере миграции, вопросы взаимодействия УФМС и других органов.
Заключение
На основании проведенного исследования можно сделать следующие выводы.
Итак, миграционная политика - это одно из направлений политики государства, ориентированное на организацию и управление миграционными процессами на его территории органами государственной власти при помощи законных форм и методов как административно-правовых, так и социально-экономических, с целью достижения интересов государства в сфере социального, экономического и демографического развития общества, с соблюдением принципов международного и российского права.
Миграционная политика России представляет собой основанную на конституционно-правовых принципах и построенной в соответствии с ними системе национального законодательства совокупность целей, задач, направлений развития общественных отношений в сфере миграции, норм миграционного законодательства, а также механизмов государственного управления, реализуемых субъектами миграционного процесса и направленных на перемещение, переселение, размещение, обустройство и интеграцию физических лиц на территории Российского государства и (или) в отдельных его регионах (субъектах РФ), обеспеченных стимулирующими факторами и государственным принуждением.
Правовые принципы миграционной политики Российского государства следует разделять на два вида:
а) конституционные (общие) принципы;
б) специальные принципы - нормы российского миграционного законодательства, устанавливающие особые подходы к организации миграционной политики: принцип экономического регулирования основных направлений развития миграционной политики; принцип квотирования рабочих мест для иностранной рабочей силы на основе заявок субъектов РФ;
- принцип контролирования межрегиональных перетоков иностранной рабочей силы.
Под правовым статусом Федеральной миграционной службы и ее территориальных подразделений следует понимать:
а) юридически закрепленное положение ФМС России как федерального органа исполнительной власти, подведомственного МВД России, реализующего государственную политику в сфере миграции и осуществляющего правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции на территории Российской Федерации;
б) систему и механизм реализации установленных законом государственно-управленческих, контрольно-надзорных, организационно-методических и координирующих полномочий штатных сотрудников ФМС России и ее территориальных подразделений.
Реализуемые ФМС России полномочия, являющиеся частью ее правового статуса, следует классифицировать на четыре вида:
1 вид (государственно-управленческие), к которым следует относить: разработка и осуществление мер по реализации государственной политики в установленной сфере деятельности; обобщение практики применения законодательства РФ и анализ реализации государственной политики в установленной сфере деятельности;
2 вид (контрольно-надзорные), к которым относятся: выдача разрешения на привлечение работодателями, заказчиками работ (услуг) иностранных работников в РФ и использование их труда, а также разрешения на работу иностранным гражданам и лицам без гражданства; организация выдачи виз иностранным гражданам и лицам без гражданства на въезд в РФ; осуществление контроля и надзора: за соблюдением гражданами России и должностными лицами правил регистрации и снятия граждан России с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ; соблюдением иммиграционных правил иностранными гражданами и лицами без гражданства и др.;
3 вид (организационно-методические), к которым относятся: создание единой информационной системы в установленной сфере деятельности; формирование и ведение федеральных баз данных, а также обеспечение методологического единообразия и согласованного функционирования информационных систем в установленной сфере деятельности; участие в разработке федеральных целевых программ в установленной сфере деятельности;
4 вид (координирующие), к которым следует относить: координирование деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ; участие в разработке и обеспечение подготовки предложений о распределении по субъектам РФ лиц, признанных беженцами либо получивших временное убежище и др.
Система нормативного правового регулирования деятельности ФМС России является пятиуровневой:
1 уровень (международно-правовой): Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод, принятая 4 ноября 1950 г. в Риме; Конвенция о статусе беженцев, принятая 28 июля 1951 г. Конференцией полномочных представителей по вопросу о статусе беженцев и апатридов, созванной в соответствии с резолюцией 429 (V) Генеральной Ассамблеи от 14 декабря 1950 г.;
2 уровень (конституционно-правовой): Конституция РФ 1993 г. (ст. 2, 6, 7, 15, 17-19, 21-23, 27, 37, 45, 46 и др.);
3 уровень (федеральный): Гражданский кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях, федеральные законы от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», от 15 ноября 1997 г. № 143-ФЗ «Об актах гражданского состояния» и др.;
4 уровень (подзаконный): указы Президента РФ (от 19 июля 2004 г. № 928 «Вопросы Федеральной миграционной службы», от 14 ноября 2002 г. № 1325 «Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации» и др.) постановления Правительства РФ (от 19 января 2005 г. № 30 «Об утверждении Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» и др.);
5 уровень (ведомственный), включающий два подуровня актов (причем, акты второго подуровня издаются во исполнение актов первого подуровня и не должны им противоречить):
- приказы МВД России (от 2 декабря 2005 г. № 983 «Об утверждении Типового положения о территориальном органе Федеральной миграционной службы», от 28 февраля 2005 г. № 132 «Об утверждении Регламент взаимодействия МВД России и федеральными органами исполнительной власти» и др.);
- приказы ФМС России (от 20 сентября 2007 г. № 208 «Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральной миграционной службой государственной услуги по регистрационному учету граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации», от 17 октября 2007 г. № 269 «Об утверждении Административного регламента Федеральной миграционной службы исполнения государственной функции по осуществлению лицензирования деятельности, связанной с трудоустройством граждан Российской Федерации за пределами Российской Федерации» и др.).
Необходимо возобновить практику принятия на федеральном уровне Миграционных Программ как документов, которые способствуют реализации миграционной политики государства, т.к. в них закрепляются основные направления миграционной политики на ближайшее время, мероприятия по ее реализации, а так же дают возможность своевременно учесть недостатки, что способствует повышению эффективности административно-правового регулирования в исследуемой сфере.
Также нужно говорить о придании самостоятельного статуса органу федеральной исполнительной власти - ФМС России, путем переподчинения ФМС России непосредственно Президенту РФ. Тем самым предоставить возможность ФМС России реализовать соответствующие функции в сфере миграции, в том числе: формирование общей стратегии государственной политики в сфере миграции, нормативно-правовое регулирование, контроль и надзор, оказание государственных услуг.
ФМС России занимает одно из важнейших мест в системе органов внутренних дел РФ, поскольку является единственным в своем роде федеральным органом исполнительной власти, подчиненным МВД России и реализующим государственную политику в сфере миграции, осуществляя при этом правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции с целью охраны миграционных прав и свободы места пребывания, жительства и передвижения (въезда и выезда из России) путем применения мер юридической (административной, уголовной) ответственности в соответствии с российским законодательством и с соблюдением установленных процедур.
В то же время следует отметить, что ФМС России, занимая высокое правовое положение в системе органов внутренних дел РФ, не является структурным подразделением МВД России, будучи автономной службой, наделенной специальным правовым статусом.
ФМС России является правоохранительным органом и осуществляет правоохранительную деятельность на территории России в силу следующих признаков:
а) ФМС России является специально уполномоченным (согласно Указу Президента РФ от 19 июля 2004 г. № 928 «Вопросы Федеральной миграционной службы») федеральным органом исполнительной власти, подведомственным МВД России и реализующим государственную политику в сфере миграции;
б) свою деятельность ФМС России осуществляет не произвольно, а в рамках точно определенных законом административных процедур в форме принятых МВД России административных регламентов (например, приказ МВД России от 28 декабря 2006 г. № 1105 «Об утверждении Административного регламента Федеральной миграционной службы по предоставлению государственной услуги по выдаче, замене и по исполнению государственной функции по учету паспортов гражданина Российской Федерации, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации»);
в) ФМС России уполномочена применять меры административной ответственности (глава 18 КоАП РФ) за нарушения миграционного законодательства и привлекать к уголовной ответственности за организацию незаконной миграции (ст. 322.1 УК РФ).
Правоохранительная деятельность ФМС России осуществляется по нескольким направлениям, которые можно объединить в две основные группы:
а) стационарная деятельность:
- осуществление в соответствии с российским законодательством производства по делам о гражданстве РФ, оформления и выдачи основных документов, удостоверяющих личность гражданина России;
- осуществление регистрационного учета граждан России по месту пребывания и жительства в пределах РФ;
- оформление и выдача иностранным гражданам и лицам без гражданства
документов для въезда в РФ, проживания и временного пребывания в России;
б) выездная деятельность:
- осуществление контроля и надзора в сфере внешней трудовой миграции, привлечение иностранных работников в РФ и трудоустройство граждан РФ за пределами России;
- осуществление контроля за соблюдением гражданами и должностными лицами правил регистрации и снятия с регистрационного учета граждан РФ;
- участие в установленном порядке в предоставлении политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства.
Взаимодействие ФМС России с иными федеральными и региональными органами публичной власти Российской Федерации осуществляется по трем основным направлениям:
а) организация и проведение совместных проверочных мероприятий, направленных на реализацию предоставленных законом полномочий в отношении субъектов контрольно-надзорной деятельности (приказ ФМС России от 20 декабря 2007 г. № 465 «Об утверждении Административного регламента Федеральной миграционной службы по исполнению государственной функции по предоставлению статуса вынужденного переселенца, продлению срока его действия, утрате и лишению статуса вынужденного переселенца, а также по учету вынужденных переселенцев»);
б) обмен информацией о результатах контрольно-надзорной деятельности в установленной сфере, представляющей взаимный интерес в целях обеспечения и повышения эффективности реализуемых полномочий (приказ ФМС России от 29 октября 2007 г. № 422 «Об утверждении Административного регламента исполнения ФМС России государственной функции по организации и ведению адресно-справочной работы» и др.);
в) образование и деятельность координационных, совещательных и иных совместных консультационных органов (советов, комитетов).
Формирование диалога ФМС России с институтами гражданского общества, соблюдение и уважение прав и свобод человека и гражданина в РФ направлены основные задачи ФМС России, установленные Указом Президента РФ от 19 июля 2004 г. «Вопросы Федеральной миграционной службы».
В целях более точного определения места ФМС России в системе органов государственной власти и институтов гражданского общества, необходимы дополнения Положения о Федеральной миграционной службе, утвержденного Указом Президента РФ от 19 июля 2004 г. № 928 следующими положениями:
- пунктом 5.1 следующего содержания: «Взаимодействие ФМС России с иными федеральными и региональными органами публичной власти Российской Федерации осуществляется по нескольким направлениям: организация и проведение совместных проверочных мероприятий, направленных на реализацию предоставленных законом полномочий в отношении субъектов контрольно-надзорной деятельности; обмен информацией о результатах контрольно-надзорной деятельности в установленной сфере, представляющей взаимный интерес в целях обеспечения и повышения эффективности реализуемых полномочий; образование и деятельность координационных, совещательных и иных совместных консультационных органов (советов, комитетов)»;
- пунктом 6 следующего содержания: «ФМС России и иные входящие в ее систему организации и подразделения осуществляют свою деятельность в информационном организационном и методическом взаимодействии и сотрудничестве с институтами гражданского общества, допуская в установленных законодательством Российской Федерации возможность осуществления общественного контроля за действиями сотрудников ФМС России».
Список использованной литературы
Нормативно-правовые акты
1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года // Российская газе6та от 25 декабря 1993 года.
2. Федеральный закон от 25.07.2002 N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в РФ" // Собрание законодательства РФ, 29.07.2002, № 30, ст. 3032.
3. Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации // Собрание законодательства РФ. 2006. № 30. Ст. 3285.
4. Федеральный закон РФ от 30 декабря 2006 г. N 271-ФЗ «О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации» // Российская газета №4264 от 10 января 2007 г.
5. Указ Президента РФ от 9 марта 2008 г. N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ. 2004. №11. Ст. 945.
6. Указ Президента РФ от 03.03.2008 №301 «О представительствах и представителях Федеральной миграционной службы за рубежом» // Собрание законодательства РФ 10.03.2008, N 10 (2 ч.), ст. 906.
7. Указ Президента РФ «Вопросы Федеральной миграционной службы» от 19 июля 2004г. №928 // Российская газета от 22 июля 2004 года.
8. Концепция, одобренная Распоряжением Правительства РФ от 1 марта 2003г. «Концепция регулирования миграционных процессов в РФ» // Собрание законодательства РФ. 2003 г. N 10. Ст. 923.
9. Постановление Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. № 683 «Об установлении на 2007 год допустимой доли иностранных работников, используемых хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность в сфере розничной торговли на территории Российской Федерации » // Собрание законодательства РФ. 2006 г. N 47. Ст. 4913.
10. Постановление Правительства РФ 2006 г. N 682 «Об утверждении на 2007 год квоты на выдачу разрешений на работу иностранным гражданам, прибывшим в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы» // Собрание законодательства РФ. 2006 г. N 47. Ст. 4912.
11. Постановление Правительства РФ от 10 ноября 1997 г. N 1414 «О Федеральной миграционной программе на 1998-2000 годы»// Российская газета от 27 ноября 1997 г.
12. Приказ Федеральной миграционной службы РФ от 5 июня 2008г. №141 «Об утверждении бланков вида на жительство» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, N 33, 18.08.2008.
13. Послание Президента РФ от 10 мая 2006 г. Федеральному Собранию РФ «О важнейших общенациональных задачах» // Парламентская газета от 11 мая 2006 г. N 70-71.

Научная и специальная литература
14. Андриченко Л.В., Елеонский В.О., Хабриева Т.Я. О концепции развития миграционного законодательства Российской Федерации // Журнал российского права», N 4, апрель 2003 г.
15. Административное право: Учебник для вузов./ Под ред. Л.Л. Попова. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2006.
16. Веретенникова О. Н. Деятельность государственных контро¬лирующих органов и администраций в сфере внешней миграции на¬селения (по материалам Свердловской области) // Вестник ЧелГУ. - 2008. - Вып. 15. - № 8 (109). - С. 60-68.
17. Веретенникова О. Н. Понятие административно-правового ста¬туса иностранных граждан и лиц без гражданства: вопросы теории // Проблемы науки конституционного и административного права: Сб. науч. ст. / Под общ. ред. А. Н. Сагиндыковой. - Екатеринбург: Изд-во Уральского юридического института МВД России, 2006. - Вып. 4. - С. 125-130.
18. Веретенникова О. Н. Юридическая природа института админи¬стративного выдворения за пределы РФ иностранных граждан и лиц без гражданства // Вопросы совершенствования правоохранитель¬ной деятельности органов внутренних дел: Сб. науч. тр. адъюнктов и соискателей. - Екатеринбург: Изд-во Уральского юридического ин¬ститута МВД России, 2007. - С. 33-38.
19. Веретенникова О.Н. Понятие «незаконная миграция» в нау¬ке административного права // Проблемы науки конституционно¬го и административного права: Сб. науч. ст. / Под общ. ред. А. Н. Сагиндыковой. - Екатеринбург: Изд-во Уральского юридиче¬ского института МВД России, 2007. - С. 145-154.
20. Веретенникова О. Н. Административно-правовое регулирование внешней миграции в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 2009. - 26с.
21. Доклад Глобальной комиссии по международной миграции «Миграция во взаимосвязанном мире: новые направления деятельности» - М., Оргсервис-2000, 2006.
22. Карповец Ф.В. Конституционно-правовые принципы миграционной политики как основа деятельности Федеральной миграционной службы // Современное право. - 2008. - № 1. - 0,6 п.л.
23. Карповец Ф.В. К вопросу о предназначении и правовом статусе Феде-ральной миграционной службы // Право и жизнь. - 2008. - № 120(4).
24. Карповец Ф.В. Система нормативно-правового регулирования дея-тельности Федеральной миграционной службы // Право и жизнь. - 2008. - № 121(5).
25. Карповец Ф.В. Правовой статус Федеральной миграционной службы в системе правоохранительных органов Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2007. - 27с.
26. Кондрашина К.П. Некоторые проблемы административно-правового регулирования в сфере миграционной политики России // Журнал «Право и политика», - М.: «NOTA BENE», 2007, № 5.
27. Кондрашина К.П. Административная ответственность за нарушение миграционных правил // Вестник Московского Университета МВД России, -М.: «ЮНИТИ», 2007, № 3.
28. Кондрашина К.П. Административная ответственность за правонарушения в сфере миграции иностранных граждан и лиц без гражданства // Административное право и процесс, - М.: ИГ «ЮРИСТ», 2006, №2.
29. Кондрашина К.П. Административно-правовое регулирование миграционных процессов в РФ на современном этапе // Проблемы административно и административно-процессуального права. Сборник научных трудов памяти Ю. М. Козлова. - М.: МГЮА, 2005.
30. Кондрашина К.П. Административно-правовое регулирование въезда и выезда иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ // Актуальные проблемы современного Российского права и перспективы его интеграции в систему мирового права. Сборник статей и тезисов научной конференции. - М.: МГЮА, 2003.
31. Кондрашина К.П. Административная ответственность за нарушение иммиграционных правил // Административная ответственность (состояние и перспективы). Сборник материалов научной конференции. -М.: МГЮА, 2003.
32. Кондрашина К.П. Административно-правовое регулирование в сфере миграционной политики Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2007. - 28с.
33. Кузнецова Л. Причины воспроизводства и проблемы регулирования внешней трудовой миграции // http://open.kg/ru/experts/expert_migration.
34. Проблемы административного и административно-процессуального права. - М.: МГЮА,2005. С. 116
35. Речь Президента РФ на Втором Всемирном конгрессе соотечественников, проживающих за рубежом». - 2006. http://www.panarin.com/comment/468
36. Сагиндыкова А. Н., Веретенникова О. Н. Классификация субъектов внешней миграции: теоретические проблемы // Право-охранительные органы: теория и практика. - Екатеринбург: Изд-во Уральского юридического института МВД России, 2008. - № 1-2. - С. 27-34.
37. Федеральная служба государственной статистики - Интернет-ресурс http://www.gks.ru/free_doc/2006/b06_11/05-09.htm
38. Хабриева Т. Я. Миграционное право России: теория и практика. М., 2008.
39. Шкилев А.Н. Миграция: уголовно-правовые и криминологические аспекты: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Инжний Новгород, 2006. - 27с.
40. Шкилев А.Н. Мигранты на рынке труда в Нижегородской области: социально-экономические, демографические и правовые аспекты // Миграция. Межэтнические отношения. Преступность: Сборник статей / Под ред. А.П. Кузнецова, Е.А. Логинова. - Н. Новгород, 2005. - С. 44-49.
41. Шкилев А.Н. Преступность иностранных граждан: состояние и проблемы // Миграция. Межэтнические отношения. Преступность: Сборник статей / Под ред. А.П. Кузнецова, Е.А. Логинова. - Н. Новгород, 2005. - С. 110-118.
42. Шкилев А.Н. Деятельность ОВД по контролю нелегальной миграции и преступности мигрантов // Миграция. Меж¬этнические отношения. Преступность: Сборник статей / Под ред. А.П. Кузнецова, Е.А. Логинова. - Н. Новгород, 2005. - С. 149-153.
43. Шкилев А.Н. Криминологическая характеристика преступлений, совершаемых иностранными гражданами и в отношении иностранных граждан в Нижегородской области // «Черные дыры» в Российском Законодательстве. - 2006. - № 3. - С. 142-148.
44. Шкилев А.Н. Влияние миграционных процессов на социально-экономическую безопасность России // Экономическая безопасность: политические ориентиры, законодательные приоритеты, практика обеспечения: Вестник Нижегородской академии МВД России. - 2006. - № 6. - С. 255-259.
45. Шкилев А.Н. Уголовно-правовые и криминологические проблемы противодействия незаконной миграции: Лекция - Н. Новгород: Нижегородская правовая академия, 2006. - 40 с.

 
« Пред.   След. »
Понравилось? тогда жми кнопку!

Заказать работу

Заказать работу

Кто на сайте?

Сейчас на сайте находятся:
11 гостей
загрузка...
Проверить тИЦ и PR