Формы государственного устройства |
|
Среди основных форм государственного устройства наиболее простой и в то же время наиболее распространенной формой является унитарное государст-во. В отечественной и зарубежной юридической литературе ее характеристи-ке уделяется большое внимание. Среди авторов, специализирующихся на ис-следовании форм государственного устройства, нет принципиальных расхож-дений по поводу того, что представляет собой унитарное государство и каковы его основные признаки и черты. Все исследователи исходят из того, что унитарное государство - это все-гда единое государственное образование. Государство при этом делится лишь на административно-территориальные части. Для унитарного государства ха-рактерно существование общих для всей страны высших органов государст-венной власти и управления, единой правовой и судебной системы, единой конституции, общей финансовой и налоговой системы, единой централизован-ной системы национальной безопасности, единого гражданства и др. Унитар-ными государствами в настоящее время являются Великобритания, Нидерлан-ды, Дания, Венгрия, Китай, Монголия, Япония и др. Более сложной и в то же время менее распространенной формой государ-ственного устройства в современном мире является федерация. Она является «менее распространенной» лишь по отношению к унитарному государству, в относительном плане, но не по отношению к другим формам государственного устройства, в абсолютном плане. Обращая внимание на это обстоятельство, отечественные исследователи отмечали, что «девятая часть государств мира - 21 государство - являются фе-дерациями, в них проживает около трети населения Земли». Среди федератив-ных государств есть высокоразвитые гиганты (США) и малые индустриальные страны (Бельгия, ставшая федерацией в соответствии с конституционными по-правками 1993 г.), крупные (Бразилия) и небольшие государства (новая Союз-ная Республика Югославия), находящиеся на среднем уровне развития, разного рода бывшие колонии (Индия с почти миллиардным населением и малая Ис-ламская Федеративная Республика Коморских Островов), страны со значитель-ным удельным весом патриархальных порядков (Танзания в Африке, Папуа - Новая Гвинея в Океании). Они неодинаковы по характеру социальной напря-женности, связанной, в частности, с несовершенством федеративной структуры (например, в Канаде), и с точки зрения государствоведческих, правовых харак-теристик, совокупность которых образует определенную модель федерализма как особой формы государственного устройства . Каждая из моделей имеет как позитивные, так и негативные стороны. И это объективно. С этим нельзя не считаться. На относительно широкую распространенность федеративной формы го-сударства указывают и зарубежные авторы, подчеркивая, что «федерализм рас-пространился по территории пяти континентов», охватив такие, например, страны, как страны Северной и Южной Америки; Канаду как «наиболее децен-трализованную федерацию»; Швейцарию и Германию в Европе как бывшие конфедерации, ставшие впоследствии федерациями; Южную Африку как един-ственную на Африканском континенте федерацию и др. Сл ожность, важность и относительно широкая распространенность феде-рации как формы государственного устройства вызывают живой и постоянно растущий интерес к ней во всем мире. Не случайно поэтому вопросам федера-ции в последние годы в специальной отечественной и зарубежной литературе уделяется все большее внимание. Свидетельством тому являются выпуск на Западе специализированного ежеквартального журнала «Паблиус: журнал по проблемам федерализма» (под ред. Д. Елазара и Дж. Кинсайда); образование в Швейцарии Объединенного центра по изучению федеральных и региональных проблем; публикация много-численных книг, брошюр, справочников, например: «Федеральные системы мира», «Тенденции к централизации и децентрализации в федеративных госу-дарствах», «Федеральная демократия. На примере США и Европы», «Сравни-тельный анализ федерализма: территориальный аспект политики» и др. Наконец, свидетельством повышенного внимания к проблемам федера-лизма в России и на Западе могут служить периодически проводящиеся на базе юридических и политологических институтов и факультетов семинары, симпо-зиумы, конференции. Одним из примеров такого научного форума может слу-жить проводившаяся под эгидой Совета Европы конференция по проблемам федерации и конфедерации в объединенной Европе. Круг проблем, касающихся федерализма, весьма широк и разнообразен. Это, в частности, вопросы сущности, содержания и назначения федерализма, его функций, места и роли в жизни общества и государства. Это также пробле-мы, касающиеся характера взаимоотношений центра и субъектов федерации, деятельности судебных органов в условиях федерализма, активности политиче-ских партий, различных общественных организаций и средств массовой ин-формации. В исследованиях затрагиваются и другие не менее важные вопросы, значительная часть которых относится к определению самого понятия федера-лизма, к установлению основных форм его проявления, выявлению его общих и специфических черт, его роли и назначения. Вопрос нередко ставится таким образом: можно ли говорить о федера-лизме «в обобщенном виде», вообще, или же речь должна идти лишь в отдель-ности о понятии американского, российского, югославского и иного федера-лизма? Однозначного ответа на этот вопрос нет. В решении его иногда прогля-дывают две крайности. Первая состоит в том, что в центр внимания при срав-нительном подходе ставится только общее понятие федерализма. Вторая край-ность заключается в том, что на первый план выдвигается лишь «особенное» представление о федерализме в той или иной стране. Истина же, как всегда, по-видимому, находится посредине. В самом деле, можно ли, занимаясь сравнительным анализом, скажем, политических систем России и США, обойтись без общего понятия федерализма, точно так же, как и без учета особенностей рассматриваемых федеральных систем? Вряд ли. Нуж-но в равной мере использовать то и другое - общее представление о федера-лизме и особенное. Кроме того, весьма важно иметь в виду, что глубокое и всестороннее по-нимание современных проблем и состояние Российской Федерации предпола-гает, с одной стороны, знание ее прошлого - процесса ее возникновения и раз-вития , а с другой, - изучение ее настоящего и прошлого при помощи сравни-тельного анализа, сопоставления Российской Федерации с другими существо-вавшими и существующими параллельно с ней федерациями. При решении вопроса об определении понятия федерации, равно как и любого иного понятия, можно идти, как минимум, двумя путями: а) путем на-хождения наиболее приемлемых или выведения своих собственных дефиниций «федерации» или же б) путем выделения и анализа ее специфических призна-ков и черт. Первый путь, связанный, как правило, с «игрой» в дефиниции, не всегда продуктивен. Однако, тем не менее он дает общее исходное представление о федерации. Такое представление, в частности, можно получить из определения, в соответствии с которым федерация понимается как «единое государство, со-стоящее из нескольких государственных образований, объединившихся для решения центральной властью общих для всех членов федерации задач» . В числе таковых можно рассматривать также дефиницию, согласно которой «фе-дерализм - это такая форма организации правительства, которая стремится примирить региональное разнообразие с определенным уровнем коллективного единства и делает это таким путем, при котором региональные правительства играют вполне конкретную роль» . Или определение, в соответствии с которым федерация рассматривается как такое «устройство политической системы госу-дарства, где суверенная воля народа находит свое воплощение в конституцион-ном или договорном создании единого государства, где гармонически сочета-ются интересы всего федерального государства, его субъектов и граждан этого государства» . Второй путь решения вопроса об определении понятия федерации с по-мощью выделения и анализа ее специфических признаков и черт представляет-ся более продуктивным. Прежде всего потому, что он помогает избежать той, по выражению некоторых авторов, «семантической по своей природе путани-цы», которая создается уже самим неоднозначно трактуемым термином «феде-рация». В силу этого некоторые западные авторы предлагают вообще отказать-ся от общих определений федерации и подходить к ее «идентификации» с по-мощью «более четких и определенных критериев». Каковы эти критерии, не всегда указывается. Однако иногда в плане вы-деления таких критериев утверждается, что «наличие единого для всех субъек-тов министерства иностранных дел, единых вооруженных сил, единой службы безопасности и единой финансовой системы» вполне достаточно, чтобы счи-тать подобное объединение субъектов федерацией. Определение федерации путем выделения и анализа ее признаков и черт, разумеется, имеет и свои недостатки. Некоторые из них заключаются в том, что при таком подходе, с одной стороны, усиливается возможность проявления субъективизма, а с другой - возникает опасность «утопания» в эмпиризме. Однако этих недостатков можно достаточно легко избежать, акцентируя внимание не на всех без исключения, а лишь на самых общих, точнее, общеро-довых признаках и чертах, свойственных всем федерациям вместе и каждой в отдельности. Что является типичным для федератизма как такового, отличающего его от других форм государственного устройства - от конфедерации и унитаризма? Прежде всего то, что любая федеративная система независимо от ее специфи-ческих черт и особенностей выступает как единое союзное государство, со-стоящее из двух или более относительно самостоятельных государств и госу-дарственных образований. Каждое из них, будучи субъектом федерации, имеет свое собственное административно-территориальное деление. Имеет наряду с федеративными свои собственные высшие органы государственной власти и управления, судебные, правоохранительные, фискальные и иные органы. Рас-полагает своей конституцией и текущим законодательством. Может иметь свои собственные воинские формирования и гражданство . Основополагающими принципами образования и функционирования фе-деративной системы, с позиций которых следует рассматривать и оценивать любую, в том числе и российскую федеративную систему, представляются сле-дующие: - добровольность объединения государств или государственных образо-ваний в федерацию; - равноправие субъектов федерации независимо от величины их террито-рии, численности населения, экономического потенциала и пр.; - плюрализм и демократизм во взаимоотношениях субъектов федерации между собой и с гражданами. Широкая возможность граждан активно и бес-препятственно участвовать в федеральных и региональных политических про-цессах; - принцип законности и конституционности, означающий строгое и неук-лонное соблюдение федерацией и субъектами федерации, федеративными и всеми остальными органами и организациями обычных и конституционных за-конов как в отношениях друг с другом, так и с гражданами и формируемыми ими партийными, профсоюзными и иными общественно-политическими орга-нами и организациями. Любая федеративная система может быть эффективной лишь тогда, когда ее деятельность осуществляется в строгих рамках конституции и текущего за-конодательства, когда четко разграничены сферы деятельности и компетенция центральных и местных государственных органов, когда строго соблюдаются права и свободы граждан. В процессе исследования федерализма под углом зрения его общих черт и особенностей важно его рассматривать не только и даже не столько с фор-мально юридических позиций, как нечто формальное, сколько с реалистиче-ских позиций, как явление, фактически существующее в жизни, реальное. Фор-мально-юридический образ федерализма необходим лишь для того, чтобы чет-че разглядеть в реальной жизни, в практике действительный его облик, решить вопрос о том, существует ли он в той или иной стране как явление фактическое, реальное или лишь как формально декларируемое. Важно исходить также из того, что федерализм является не одномерным, а многомерным явлением, имеет не только статический, но и динамический ха-рактер. Когда речь идет о многомерности федерализма, имеется в виду сущест-вование различных, более или менее одинаково значащих его сторон или ас-пектов. Подразумеваются такие его аспекты, как исторический, политический, правовой или формально-юридический, социальный, фискальный, культурный, идеологический. Познание всех этих сторон, несомненно, предполагает исполь-зование междисциплинарного метода исследования или подхода. Когда речь идет о федерализме как о динамическом явлении, имеется в виду рассмотрение его не только как некоего застывшего, установившегося в данный момент явления, но и постоянно развивающегося, изменяющегося в связи с изменениями экономических и социально-политических условий жизни общества явления. Федерализм, как представляется, это не только и даже не столько статика, сколько процесс, динамика. Причем не простой, а цикличе-ский процесс. Наличие его в России и в других странах подтверждается перио-дически изменяющимся характером отношений между федерацией и ее субъек-тами. В разные периоды истории эти отношения могут быть в разной степени жесткими, централизованными или децентрализованными. Например, в годы войны или в периоды других социальных потрясений, когда требуется концентрация и централизация ресурсов и усилий всей страны, вполне естественным будет ожидать рост тенденций к централизации власти и установлению более жестких отношений между федерацией и субъектами фе-дерации. В нормальных условиях жизни общества и государства характер от-ношений между ними коренным образом изменяется. Разумеется, это не стихийный и не автоматически происходящий про-цесс. Он обусловлен, как и характер всей федерации, множеством не только объективных, но и субъективных факторов. Одной из важнейших форм государственного устройства, хотя и менее распространенной по сравнению с другими, является конфедерация. Она пред-ставляет собой объединение или союз государств, при котором государства, образующие конфедерацию, полностью сохраняют свою самостоятельность, имеют свои собственные высшие и местные органы власти, управления и пра-восудия. Для координации совместных действий государства - члены конфеде-рации создают объединенные органы. Последние функционируют лишь в стро-го определенном порядке и преследуют строго определенные цели. Конфедерация нередко рассматривается как промежуточное звено на пу-ти движения государств к образованию федерации. В настоящее время конфе-дерацией в формально-юридическом плане считается Швейцария, хотя факти-чески она является федерацией. Признаки конфедерации имеются и в Содруже-стве Независимых Государств (СНГ). В качестве конфедерации нередко рас-сматривается и Европейский союз. В отечественной и зарубежной юридической литературе конфедерация как форма государственного устройства не всегда воспринимается однозначно. Традиционные споры время от времени возникают не только и даже не столько по поводу ее отличительных признаков и черт, сколько по поводу ее формаль-но-юридической природы и характера. Дело в том, что если одними авторами конфедерация воспринимается исключительно как форма государственного устройства, то другими - как международно-правовое объединение, как субъ-ект международного права. Сравнивая конфедерацию с федерацией, еще в на-чале XX в. Ф. Кистяковский задавался вопросом: чем же отличается союзное государство (федерация) от союза государств (конфедерации)? При ответе на него автор исходил из следующих посылок. Во-первых, из того, что конфедерация основана «на международных взаимных обязательствах соединенных государств, вытекающих из договора», а федерация - на «объек-тивном праве, установленном путем всеобщего соглашения, и закона или обы-чая». Во-вторых, что государства, входящие в состав конфедерации, сохраняют суверенитет, в то время как члены федерации теряют суверенитет и подчиня-ются суверенной власти «сложного целого, которое они образуют». В-третьих, что федерация есть государство, «юридическое лицо публич-ного права», тогда как конфедерация является субъектом права «лишь в меж-дународной жизни, но не обладает публичными правами власти» . И в-четвертых, что за членами конфедерации признается право выхода из союза, тогда как у субъектов федерации такого права нет. Члены федерации, пояснял автор, «не могут актом своей односторонней воли прекратить свою связь с целым. Отделение их рассматривается юридически как акт бунта или мятежа против федеральной власти, и может повлечь за собой для них репрес-сии, помимо тех, которыми сопровождается война»[17]. 210 Глава VII. Методологические проблемы изучения форм государства Подобного взгляда на конфедерацию как на исключительно международ-но-правовое объединение придерживались, помимо Ф. Кистяковского, и неко-торые другие авторы. И в этом, несомненно, был и остается свой резон. А именно, наличие у конфедерации как признаков союзного государства, так и черт союза государств. Это необходимо учитывать и с этим нельзя не считать-ся. Ведь не только раньше, но и сейчас конфедерация определяется не иначе как «объединение независимых суверенных государств, образованное на основе договора или пакта для достижения вполне определенных, специфических це-лей»[18]. Особо при этом подчеркивается «независимость», «суверенность» госу-дарств - составных частей, членов конфедерации. Правда, при этом тут же ого-варивается, что в условиях федерации ее составные части, субъекты федерации, тоже нельзя рассматривать в качестве обычных административно-территориальных единиц. В отношениях между собой и с федеральным цен-тром каждый из них на соответствующей территории и в соответствующей сфере жизнедеятельности также неизменно выступает в качестве суверенного государственного образования[19]. Таким образом, в условиях конфедерации ее субъекты сохраняют за со-бой полный суверенитет, а точнее, почти полный, передав часть своих полно-мочий в сфере предмета договора новому союзному образованию. В то же вре-мя у субъектов федерации сохраняется ограниченный или весьма ограниченный суверенитет. В этом проявляется одно из сходств и различий федерации и конфедера-ции. Сходство заключается в принципиальном наличии у их субъектов сувере-нитета. Различие - в степени или уровне наличествующего суверенитета. Первое сближает федерацию как форму государственного устройства с конфедерацией. Второе отделяет их друг от друга, вынуждает рассматривать конфедерацию не как прототип союзного государства, а как некий перманент-ный союз государств. Сходство федерации как формы государственного устройства с конфеде-рацией проявляется и в других отношениях. В зарубежных источниках вполне оправданно указывается, например, на то, что в основе образования и функционирования федерации и конфедерации лежат некоторые общие принципы. В частности, принцип совмещения воли (Superimposition) субъектов федерации и § 4. Формы государственного устройства: понятие, виды, особенности 211 конфедерации с волей образуемого ими целого, с одной стороны, и прин-цип автономии субъектов федерации и конфедерации - с другой. Поскольку конфедерация во многих случаях рассматривается как «отра-жение (выражение) федерализма», отмечается в связи с этим западными экс-пертами в области государственного устройства, и поскольку конфедерализм отражает общность некоторых принципов федерализма, таких, например, как принцип совмещения воль и автономии, то можно говорить не только и даже не столько о различии федерации и конфедерации, сколько об их общности и сходстве. С той, однако, разницей, что в условиях федерации основной акцент делается на принципе согласования воль, тогда как в условиях конфедерации - на принципе автономии. Последнее вполне объяснимо, поскольку конфедера-ция всегда предполагает гораздо большую самостоятельность своих составных частей - субъектов, их более широкую автономию, чем федерация[20]. На общность принципов построения и функционирования федерации и конфедерации как факторов, объединяющих их, указывается также во многих других источниках[21]. В них же нередко в утвердительной, констатирующей форме, а еще чаще в дискуссионном плане обращается внимание на то, что в условиях существо-вания как федерации, так и конфедерации центральная власть может иметь прямую связь с населением. Сторонники точки зрения существования прямой связи центральной вла-сти с населением в условиях конфедерации рассматривают ее как фактор, сближающий конфедерацию с федерацией, считают конфедерацию как форму объединения, стоящую ближе к национальной, нежели к международной, орга-низации. Противники данной точки зрения считают, что все обстоит как раз на-оборот[22]. В качестве объединяющего, а точнее, сближающего конфедерацию с фе-дерацией фактора рядом исследователей рассматривается то обстоятельство, что конфедерация, даже в том случае, когда она представляется как «чисто» международная организация, нередко с течением времени перерастает в феде-рацию, являющуюся по своей природе «чисто» национальной организацией. Примерами могут служить: конфедерация, существовавшая до перерас-тания ее в федерацию на территории США (1776-1789), кон- 212 Глава VII. Методологические проблемы изучения форм государства федерация земель Германии (1815-1867), а также конфедерация, состо-явшая из кантонов Швейцарии (1815-1848). Все эти государственные объеди-нения, первоначально зародившись в форме конфедераций, в силу экономиче-ских, политических и иных многочисленных причин постепенно трансформи-ровались в классические федерации[23]. Имея в виду данное обстоятельство, многие западные исследователи от-нюдь не случайно именуют конфедерацию «сверхнациональной» (supranational) организацией, «имеющей федеральный конец»[24], или же рассматривают ее в качестве такого союза или ассоциации, который «не вписывается» в сложив-шиеся представления ни о национальной, ни о международной организа-ции[25]. С учетом всего сказанного конфедерацию можно весьма условно, с уче-том принципов ее организации и перспектив ее развития, относить к формам государственного устройства, впрочем, как и к «чисто» классическим междуна-родным организациям. [1] См.: Кистяковский Ф. Лекции по общему государственному праву. С. 297. [2] Там же. [3] Там же. С. 302. [4] См.: Чиркин В.В. Модели современного федерализма: сравнительный анализ // Советское государство и право. 1994. № 8-9. С. 150. [5] См.: Modern Concept of Confederation. Santorini, 22-25 September. 1994 // Council of Europe Publishing. 1995. P. 55. [6] D. Elazar (ed.) Federal Systems of the World: A Handbook of Federal, Confederal and Autonomy Arrangements. Longman Press, 1991; L. Brown-John (ed.). Centralizing and Decentralizing Trends in Federal Systems. N.Y., 1988; Duchacek. I. Comparative Federalizm: The Territorial Demension of Politics. Wash., 1970; Engdahl D. Constitutional Federalizm. N.Y., 1993. [7] См.: The Modern Concept of Confederation. Santorini, 22-25 September. 1994 // Council of Europe Publishing. 1995. [8] См.: Чистяков O.Г. Становление Российской Федерации. М., 1966; Златопольский Д.Л. СССР -федеративное государство. М.,1967; Абдуллатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в истории России М., 1992; Кры-лов Б.С., Ильинский И.П., Михалева Н.А., Авдриченко Л.В., Сукало А.Е. Про-блемы суверенитета в Российской Федерации. М., 1994. [9] Федерация в зарубежных странах / Отв. ред. Д.А. Ковачев. М., 1993. С. 7. [10] Натан Р.П., Хоффмаин Э.П. Современный федерализм: сравнитель-ные перспективы // Международная жизнь. 1991. № 4. С. 35. [11] Лысенко В.Н. Основные черты и тенденции развития федеративных отношений в России на современном этапе. М., 1995. С. 5. [12] См.: Tushenet M. (ed.) Comparative Constitutional Federalizm. Europe and America. L., 1990. P. VII. [13] См.: Топорнин Б.Н. Конституционная реформа - путь к правовому государству // Советское государство и право. 1990. № 4. С. 3-14. [14] См.: Elazar D.J. Exploring Federalizm. Tuskaloosa, Ala., 1987. P. 34-35. [15] См.: L. Brown-John (ed ). Centralizmgand Decentralizing Trends in Federal States N Y., 1988. [16] Кистяковский Ф. Лекции по общему государственному праву. С 303. [17] Кистяковский Ф. Лекции по общему государственному праву. С 303. [18] Wheare К. Federal Government. N. Y., 1963. P. 10. [19] Wheare К. Federal Government. N. Y., 1963. P. 10. [20] См.: The Modern Concept of Confederation. Santorine. 22-25 September. 1994 // Council of Europe Publishing. 1995. P. 46. [21] См.: Zejeune Y. Contemporary Concept of Confederation in Europe - Lessons drawn from the Experience of the European Union // The Modern Concept of Confederation. P. 126-127. [22] См.: Zejeune Y. Op. cit. P. 128-129. [23] См.: Albert I. The Historical Development of Confederation // The Modern Concept of Confederation. P. 19-32. [24] Zejeune Y. Op. cit. P. 129. [25] Forsyth M. Towards a New Concept of Confederation. P. 60. |
| « Пред. | След. » |
|---|