Основы управления регионами |
|
ПЛАН Введение 1. Уровни регионального управления и их специфика 2. Модели управления на муниципальном уровне 3. Повышение эффективности муниципального управления Выводы Введение Роль муниципального уровня управления экономикой чрезвычайно важна: именно с этим уровнем власти взаимодействует большинство компаний, относящихся к мелкому и среднему бизнесу, а также локальные подразделения компаний федерального и транснационального уровней. От эффективности организации этого взаимодействия прямо зависит качество выполнения государственными органами своей основной функции - обеспечение максимально высокого уровня жизни населения и наиболее благоприятных условий модели бизнеса. В свою очередь, муниципальные власти работают непосредственно с населением (в отличие от властей других уровней, отделенных от граждан некоторым количеством фильтров), от которого зависит, будут ли эти власти оставлены еще на один срок по результатам выборов, или же они будут заменены. По этой причине муниципальные органы власти особенно чутки к запросам и претензиям населения. Оказываясь вынужденным искать приемлемый компромисс между интересами вышестоящих властей, населения и бизнеса, региональные органы вырабатывают те или иные модели управления муниципальной экономикой. Эти модели могут оказаться как традиционными (т. е. исторически сложившимися), так и новыми (сформированными муниципальными властями в течение срока действия их мандата) и регулярно (с учетом неизбежной выборной ротации) пересматриваемыми. При этом очевидно, что на формирование модели управления экономикой на муниципальном уровне существенное влияние оказывают более высокие уровни управления экономикой (в случае России речь идет о федеральном и региональном уровнях). Теоретический подход к проблеме разработки наиболее адаптированной к специфике региона модели управления муниципальной экономикой требует предварительного анализа сложившейся в России и за рубежом практики управления, составления перечня достоинств и недостатков этих моделей и принципов минимизации негативного воздействия этих недостатков. 1. Уровни регионального управления и их спецификаРегион, с одной стороны, является частью более крупного территориального образования (как правило - государства, хотя в случае Российской Федерации также можно говорить о федеральных округах), а с другой - состоит из более мелких территориальных единиц (муниципальных образований). Таким образом, в системе регионального управления можно выделить три уровня: 1. Национальный (в Российской Федерации - федеральный); 2. Региональный; 3. Муниципальный. Под управление регионом (региональным менеджментом) понимается совокупность методов и инструментов воздействия на хозяйствующие субъекты региона. Управление регионом направлено на решение следующих основных задач: 1. Обеспечение высокого уровня и качества жизни населения данного региона; 2. Создание благоприятных условий для ведения бизнеса на территории региона (в том числе ч ерез создание соответствующей инфраструктуры); 3. Определение приоритетов экономического развития; 4. Обеспечение условий для формирования стабильной финансовой базы региона; 5. Поддержание благоприятной экологической ситуации и реализация природоохранной политики. Очевидно, что на каждом уровне регионального управления каждая из этих задач рассматривается под особым углом зрения: 1. На федеральном уровне регион воспринимается как единое территориальное целое, и центральные власти стремятся в первую очередь обеспечить соответствие проводимой в данном регионе экономической политики задачам, стоящим перед страной в целом - в отдельных случаях с возможным ущербом для самого региона. Такой укрупненный подход чреват (при авторитарном стиле федерального управления) недостаточным учетом интересов как самого региона, так и отдельных экономических субъектов, ведущих в нем свою деятельность; 2. На региональном уровне регион воспринимается как совокупность территориальных образований, входящая в качестве единого целого в состав страны. Региональное руководство выступает в качестве координатора интересов муниципального уровня управления (и региона в целом) и федерального уровня; 3. Муниципальный уровень управления, с одной стороны, ближе всего к населению и потому наиболее восприимчив к воздействию со стороны граждан, а с другой - находится в нижней части вертикали власти и имеет достаточно небольшие возможности для влияния на принятие решений на верхних уровнях. При этом по эффективности работы муниципального уровня управления население склонно судить об эффективности всей властной вертикали в целом. Для предупреждения возможных конфликтов интересов между разными уровнями управления (и между субъектами управления) разработан определенный набор принципов (см. табл. 1.). Табл. 1. Принципы организации взаимодействия между различными уровнями регионального управления. Название принципа Сущность принципа Достоинства принципа Недостатки принципа Принцип децентрализации Смещение полномочий на принятие решений от центральных органов власти к региональным и муниципальным, а от них - к агентам рынка Позволяют не допустить монополизации права принятия управленческих решений лицами, далекими от реальной ситуации в регионе, и гарантируют учет интересов регионального и муниципального уровней управления и отдельных субъектов рынка Требует высокого уровня профессионализма от властей на местах и отсутствия ярко выраженных конфликтов между представителями различных уровней управления Принцип партнерства Отказ от жесткой иерархической подчиненности по вертикали Позволяет сформировать отношения сотрудничества между разными уровнями регионального управления Может требовать длительных согласований при принятии стратегических решений, что чревато срывом сроков их реализации Принцип субсидиарности Выделение финансовых ресурсов под заранее определенные цели Делает прозрачней процедуру формирования доходной и расходной части бюджетов на всех уровнях и гарантирует выполнение ключевых проектов, а также усиливает ответственность всех уровней управление за расходованием денежных средств Ослабляет возможности региональных и муниципальных властей перераспределять средства в рамках бюджета в соответствии с текущими приоритетами Принцип адаптивности Способность реагировать на изменение внешней среды Обеспечивает право регионального и муниципального уровней управления вносить изменения в экономическую политику в соответствии с требованиями текущей ситуации Требует высокого профессионализма управленцев на региональном и муниципальном уровне, чреват отсутствием внятной экономической политики и постоянными переменами экономического курса Принцип разграничения функций Каждому уровню управления присущ свой набор функций Четкое распределение ответственности между уровнями регионального управления Вынесение значимых функций за пределы сферы ответственности муниципального и регионального уровней управления Принцип выделенной компетенции Функции управления разбиваются на определенный набор компетенций, и каждому уровню управления регионом выделяется своя совокупность компетенций Каждый уровень управления регионом получает возможность самостоятельно осуществлять весь набор функций управления (в рамках выделенного ему перечня компетенций) Поскольку компетенции относятся к одному и тому же набору функций, необходимо четкое описание каждой из компетенций и их однозначное распределение между уровнями управления, в противном случае принятие решений будет тормозиться из-за неготовности каждого из уровней управления принимать на себя неочевидную для него ответственность Отметим, что подконтрольность субъектов экономической деятельности тому или иному уровню регионального управления определяется следующими факторами: 1. Для государственных и муниципальных предприятий - форма собственности: Федеральная; Собственность субъекта федерации; Муниципальная; 2. Для частных предприятий - масштаб ведения хозяйственной деятельности: Локальный; Региональный; Федеральный; Международный. Инструменты воздействия на субъекты экономической деятельности в регионе можно классифицировать по следующим критериям (более полная классификация инструментов воздействия по направлениям воздействия представлена на рис. 1): 1. По механизму воздействия: Инструменты прямого воздействия - могут быть применены к субъектам экономической деятельности, находящимся в государственной или муниципальной собственности; Инструменты косвенного воздействия - используются для негосударственных предприятий; 2. По степени регламентированности: Формальные инструменты - применяемые в соответствии с существующей законодательной базой; Неформальные инструменты - используемые за счет личных связей с руководством региональных предприятий или же путем оказания на них неформального давления. Очевидно, что содержание управления социально-экономическими процессами на уровне муниципального образования, его формы и методы определяются, с одной стороны, общегосударственной экономической политикой (макроуровень), с другой стороны, региональной политикой, учитывающей особенности развития конкретного региона и муниципальной экономической политикой, отражающей особенности развития муниципального образования (мезоуровень управления). Все это, в свою очередь, оказывает непосредственное влияние на деятельность хозяйствующих субъектов, расположенных на территории муниципального образования (микроуровень управления). Для определения сущности форм и методов управления экономикой муниципального образования необходимо, прежде всего, остановиться на роли государственного управления в развитии социально-экономической системы муниципалитета. Проблемы управления социально-экономическими процессами на уровне муниципального образования, как одном из мезоуровней управления, являются актуальными в современных условиях. В настоящее время сформировалось несколько подходов в рамках различных научных школ, как зарубежных, так и отечественных, которые по-разному трактуют цели, задачи, формы и методы управления социально-экономическими процессами муниципального образования. Социализация экономической системы, укрепление экономической базы государственного управления приводят к формированию модели "контролируемого общества", в котором сокращается роль традиционных атрибутов капитализма - частной собственности и рыночного механизма. В результате усиления роли социальных, экологических и политических факторов в развитии современной экономики происходит формирование большого разнообразия институтов, принимающих участие в управлении социально-экономическими процессами на мезоуровне. Сторонники теории управления внешней средой бизнеса полагают, что оптимальное воздействие государства на функционирование экономики должно осуществляться через внешнюю среду бизнеса. Они рассматривают систему государственного управления как внешнюю среду, обеспечивающую, во-первых, безопасность товаров и услуг для потребителей, соблюдение экологических требований в процессе производства, достоверность рекламной информации и прочее и, во-вторых, поддержку частного бизнеса на основе субсидирования, защиты от недобросовестной конкуренции, обеспечения возможности выхода на рынки других стран и т. д. Таким образом, формы и методы государственного управления рассматриваются с позиций интересов бизнеса, реализация которых позволит обеспечить выполнение интересов муниципальной социально-экономической системы и общества в целом. Представители данного направления отмечают, что экономика функционирует в рамках регулируемой внешней среды, которая определяет поведение субъектов, воздействуя на них в таких направлениях (формах), как внутрифирменные отношения, контрактные отношения с другими фирмами, внешнеэкономические связи, рыночная конъюнктура, кредитование, страхование рисков, правовые нормы, стандарты и т. д. Следовательно, государственное управление представляет собой сложную систему форм и методов воздействия на внешнюю среду функционирования бизнеса, определяющую правила поведения субъектов и устанавливающую определенные параметры, в рамках которых обеспечивается согласование интересов частного бизнеса и общества в целом. Идеальная система форм и методов государственного управления социально-экономическими процессами на мезоуровне должна соответствовать следующим критериям: быть демократичной, направленной на достижение желаемых результатов; обладать достаточной силой воздействия; быть эффективной и в то же время не снижать эффективности регулируемых процессов; использовать систему социально-психологических мотиваций; быть достаточно простой для понимания; основываться на практическом опыте; быть адаптивной; учитывать долговременные интересы; стимулировать прогрессивное развитие. На уровне муниципального образования, как одном из мезоуровней, также выделяются различные методы управления. В частности, можно отметить, что механизм муниципального управления содержит инструменты, позволяющие регулировать публичные интересы, которые можно разделить на три группы. Первая группа инструментов включает удовлетворение потребностей населения, которые более эффективно осуществлять сообща и невозможно осуществить в частном порядке: инженерная инфраструктура - дороги, улицы, мосты; водоснабжение и канализация; очистка от мусора, освещение, отопление домов; системы образования, здравоохранения, защиты природы, социальная защита, общественная безопасность. Для удовлетворения этих потребностей муниципальная власть выступает как особого рода «предприниматель», организующий и ведущий собственную хозяйственную деятельность. Особое регулирование применяется к предприятиям, обслуживающим публичные потребности и являющимся локальными естественными монополиями (водоснабжение и канализация, теплоснабжение, телефонная связь и др.). Муниципальное управление в этом случае опирается на федеральное законодательство, регулирующее деятельность предприятий, доминирующих на местных товарных рынках, и использование собственных рычагов экономико-правового регулирования, которые позволяют объединять интересы как населения муниципального образования, так и предприятий-монополистов. В случае неэффективного решения проблемы монополизма органы местного самоуправления могут воспользоваться правом законодательной инициативы и внести необходимый им законопроект на рассмотрение законодательных органов государственной власти. Вторая группа инструментов осуществляет корректировку и согласование интересов различных муниципальных образований (например, доноров и дотируемых), муниципальных образований и субъектов, действующих на их территории, муниципальных образований и субъектов Федерации, чтобы обеспечить целостность и нормальный процесс развития местного сообщества. В этом случае механизм муниципального управления осуществляет планирующую и нормативно-регулирующую функции. Тотальная дотационность многих муниципальных образований есть фактор, который препятствует становлению эффективного механизма муниципального управления. Муниципальные образования-доноры не заинтересованы совершенствовать систему управления, повышать доходность территории, снижать затраты, повышать эффективность. В современных условиях повышение доходности муниципального образования сопровождается перераспределением части его дополнительного дохода в пользу дотационных территорий и уменьшением налоговых отчислений в местный бюджет. Неравномерность экономического развития муниципальных предприятий является объективным фактором и должна учитываться и нивелироваться механизмом муниципального управления. При формировании финансовой основы самоуправления в контексте взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления требуют решения два вопроса: как наиболее рационально разделить источники доходов между бюджетом субъекта Федерации и местными бюджетами и каковы процедуры взаимодействия уровней власти при закреплении доходных источников местных бюджетов. Третья группа инструментов относится к регулированию деятельности субъектов хозяйственной деятельности, не входящих в муниципальную собственность. В этом случае основными методами управления являются индикативные методы. Регулирующая деятельность органов муниципального управления предполагает косвенное воздействие на поведение хозяйствующих субъектов и жителей территории путем применения такой системы экономических импульсов, которые были бы в состоянии обеспечить эффективное социально-экономическое развитие, отвечающее интересам населения. Регулирующая деятельность органов местного самоуправления должна включать: • обоснование и разработку экономических нормативов, призванных обеспечить индикативное управление социально-экономическими, экологическими и финансовыми процессами; • регулирование хозяйственной деятельности на основе разработки общей социально-экономической стратегии развития с использованием преимущественно экономических методов для реализации этой стратегии. Стимулирование хозяйственной деятельности, отвечающей целям социально-экономического развития, включает широкое использование рыночных инструментов: • прямые дотации и субсидии из бюджета в те направления хозяйственной деятельности, которые обеспечивают ощутимое повышение уровня и эффективности социально-экономического развития территории (как правило, на долевых началах); • использование гибкой налоговой и ценовой политики, обеспечивающей заинтересованность предпринимателей в расширении тех видов хозяйственной деятельности, которые отвечают интересам развития муниципалитета; • использование льготной политики в отношении местных налогов, платежей за ресурсы, аренды для поддержки предпринимательской активности; • повышение ответственности всех структур за выполнение законодательных и нормативно-правовых условий, действующих на территории муниципального образования, разработка и применение санкций за их нарушение; • привлечение инвестиций на территорию муниципалитета путем создания благоприятного климата и атмосферы доверия к власти. К основным методам управления социально-экономическими процессами на уровне муниципального образования следует отнести экономические, финансовые, организационно-административные, нормативно-правовые, социальные, социально-психологические и некоторые специфические методы, свойственные только прогрессивным механизмам, например программно-целевые и инновационно-эвристические методы, обеспечивающие ускоренное развитие социально-экономических систем. Формы воздействия на процессы жизнедеятельности населения и функционирования муниципального хозяйства весьма разнообразны и включают: бюджетные, налоговые, законодательные, общественно-политические, ресурсные, рыночные, информационные, а также их разновидности и различные сочетания и комбинации. К числу ключевых инструментов механизма муниципального управления нужно отнести следующие: • управление финансами (операции и приемы финансового менеджмента); • выпуск и обращение муниципальных ценных бумаг; • маркетинг товаров, услуг, потребителей, организаций, местных экономических и социальных процессов; • грамотное управление муниципальной недвижимостью; • привлечение населения к решению местных дел по социально-экономическому развитию, в частности, к разработке и реализации стратегических планов; • разнообразные меры по всесторонней поддержке частного сектора и, прежде всего, малого бизнеса; • всемерное повышение образовательного и квалификационного уровня местного населения, а также муниципальных служащих; • аудит и открытость для общественности результатов деятельности органов муниципального управления. Механизм управления социально-экономическими процессами на уровне муниципального образования упрощенно можно представить в виде следующей схемы (рисунок 1.) Рисунок.1 - Механизм управления социально-экономическими процессами на уровне муниципального образования. Таким образом, совокупность форм, методов и инструментов управления социально-экономическими процессами на мезоуровне является сложной системой. Необходимо учитывать, что в каждом конкретном муниципальном образовании может применяться свой набор инструментов, способов, приемов решения тех или иных задач и достижения целей. В практической деятельности, как правило, используются не отдельные инструменты и рычаги, а некая их совокупность, сочетание нескольких, наиболее эффективных в той или иной обстановке. Изменяющиеся условия функционирования порождают все новые и новые инструменты и способы воздействия на социально-экономические процессы на муниципальном уровне. Поэтому современный механизм управления социально-экономическими процессами на муниципальном уровне должен предполагать поиск, апробирование и внедрение в практику местной деятельности эффективных социально-экономических и организационно-правовых приемов, наиболее соответствующих складывающейся ситуации и ведущих к достижению намеченных целей. Из вышеизложенного можно сделать вывод о том, что контуры механизма управления процессом социально-экономического развития муниципального образования определяются системой рычагов, используемых как на федеральном (макроуровне), так и на региональном и муниципальном уровнях (мезоуровень) для формирования экономического пространства, развивающегося по законам рыночной экономики. Функционирование и развитие социально-экономических систем муниципальных образований не может осуществляться только на основе рыночного саморегулирования. Политика государственного невмешательства неизбежно приводит, как свидетельствует мировой опыт, к нарастанию разного рода противоречий, способных разрушить целостность национальной экономики и общества. Поэтому «забота» о социально-экономическом развитии отдельно взятых территорий страны является непременной функцией любого государства, безусловным рефлексом его сохранения. Характерные признаки государственного регулирования развития муниципальных образований находят свое отражение в истории большинства стран. В данном процессе участвуют в той или иной степени все государственные институты, поскольку их деятельность, так или иначе, привязывается к определенной территории. Таким образом, рассматривая макроуровень управления можно отметить, что государство является гарантом стабильности социально-экономической системы муниципального образования. Важнейшим инструментом государственного воздействия является правовое регулирование, выражающееся в принятии норм права, направленных на приведение в соответствие с целями государственной политики тех или иных общественных отношений. Центральное место здесь принадлежит отраслям конституционного и административного права. Таким образом, функции и рычаги управления на региональном и муниципальном уровнях (мезоуровень управления) достаточно широки и многообразны и включают как экономические, так и организационные формы воздействия на процессы социально-экономического развития территории. Вышесказанное позволяет нам сформулировать следующие выводы: - для существующих уровней управления регионом, несмотря на общность решаемых на всех уровнях задач, характерны объективные противоречия, связанные с различием восприятия объекта управления; - для оптимизации взаимодействия различных уровней управления регионом разработан особый набор принципов, который, однако, связан с определенными недостатками, ограничивающими их применение и требующими для их устранения высокого профессионализма на всех уровнях управления; - инструменты воздействия на субъекты экономической деятельности следует классифицировать не только на прямые и косвенные (как это традиционно делается в экономической литературе), но также и на формальные и неформальные. Данная классификация имеет большое значение с учетом специфики рассматриваемого региона, для которого характерна большая роль неформальных отношений; - эффективность управления регионом обуславливается в первую очередь эффективностью взаимодействия различных уровней управления. 2. Модели управления на муниципальном уровнеМодель управления местным развитием на муниципальном уровне включает: структуру и управленческую иерархию; внутримуниципальные коммуникации; муниципальную финанансово-производственную организацию; коммуникации с внешним миром; кадровую политику; гарантии обеспечения муниципального социального стандарта качества жизни; систему отбора и найма на конкурсной и контрактной основах команд профессиональных муниципальных менеджеров. Анализ формирования управления развитием экономических систем в странах с переходной экономикой позволяет выявить возникшие при этом проблемы, которые необходимо учитывать при формировании управления местным развитием в России. Анализ большого числа зарубежных и российских публикаций по системам местного самоуправления позволил обобщить информацию по этому направлению и осуществить попытку систематизации имеющихся моделей организации местного самоуправления. Местные представительные органы, следующие англосаксонской модели, формально выступают как автономно действующие, в пределах предоставленных им полномочий, и практически не подчиняются вышестоящим органам власти . Контроль государства осуществляется косвенно, т.е. через суд и центральные министерства и ведомства. В последние годы в Великобритании осуществляются меры по переходу к одноуровневой системе местного самоуправления. Континентальная модель, которую нередко называют французской, ибо начала этого варианта местного самоуправления заложила Франция, имеет особый характер. Ее придерживается большинство франкоязычных государств, а также целый ряд европейских стран. Она основывается на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. Ее специфика уходит своими корнями в историю Франции, когда основной опорой королевской власти служили полномочные представители монарха, а не органы местного самоуправления - коммуны. Муниципальные реформы, проведенные во Франции и Великобритании, в определенной мере сгладили различия двух систем местного самоуправления, не устранив их, однако, полностью. Процесс организации общин в федеративной Германии имеет несколько подходов. Магистратный заключается в том, что исполнительная власть в общине осуществляется коллегиальным органом - магистратом. Магистрат состоит из председателя (бургомистра), его заместителей и членов, избираемых представительным органом общин. Бургомистерский подход характеризуется тем, что представительным и исполнительным органом является одно и то же лицо - бургомистр. Вопросы местного значения решает городская голова При южно-германском подходе главным органом общины является обер-бургомистр, который избирается гражданами. Он является председателем собрания общины и выполняет текущие функции. В современной Германии государство делегирует часть своих функций органам самоуправления. Федерация и земли - не единственные субъекты государственного управления. Общины и районы выполняют возложенные на них функции либо как институты самоуправления, либо от имени государства в рамках делегированных им функций. Несколько отдельно стоит скандинавская система местного управления, однако ощутимо долговременное влияние французской системы на скандинавские страны, осуществляемое как непосредственно, так и через датское государство. В Дании формируются традиции самоуправления, что сближает эту страну со странами Скандинавии: развитое общинное самоуправление, зачастую опирающееся на прямую демократию. Эти традиции присутствовали в большей степени и в Швеции и в Норвегии. В США местные органы практически полностью самостоятельные в подведомственных им областях, многие полномочия и сферы деятельности переданы на уровень местного самоуправления и осуществляются без какого-либо вмешательства. Причем деятельность местных органов регулируется исключительно законодательством штатов: федеральная власть во взаимоотношения руководства штатов и местной власти практически не вмешивается еще с 1868г. Местное самоуправление в России имеет давнюю историю. Земские учреждения существовали с середины XIX века. В их ведении находились управление имуществом, капиталами, денежными сборами и благотворительными заведениями земств, устройство и содержание земских зданий, путей сообщения, обеспечение продовольствием, развитие местной торговли и промышленности, попечительство народного образования и здравоохранения, воинское и гражданское управление. "Земским положением" (1864 г.) земская и городская власть была отделена от государственной. Советская модель организации власти на местах была еще недавно широко распространена в странах «мировой системы социализма», а также в ряде развивающихся государств. Основными признаками данной модели являются следующие: единовластие представительных органов снизу доверху, жесткая централизация системы представительных и исполнительных органов, иерархическая соподчиненность всех ее звеньев. Сейчас в той или иной форме она имеет место лишь в немногих странах, все еще сохранивших социалистическую ориентацию (Китай, Куба), а также в некоторых государствах бывшего Советского Союза, в том числе в Республике Беларусь. Современная российская модель организации местного самоуправления основана на положениях действующего Федерального закона №131-ФЗ от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Реализация этого закона привела к разнообразию моделей местного самоуправления. Сегодня существуют муниципальные образования, созданные в самом различном масштабе - и в городах с миллионным населением, и в деревнях с численностью жителей в несколько сотен или даже десятков. Общая картина такова: муниципальные образования на уровне только административных районов - 6 субъектов Федерации; муниципальные образования на уровне административных районов и городов - 37 субъектов Федерации; муниципальные образования на уровне административных районов, городов и сельских округов (волостей, сельсоветов) - 23 субъекта Федерации; муниципальные образования на уровне сельских округов (волостей, сельсоветов) и поселков - 5 субъектов Федерации; муниципальные образования на уровне городских районов и сельских округов - 2 субъекта Федерации; муниципальные образования на уровне городов и сельских округов (волостей, сельсоветов) - 11 субъектов Федерации; не определены территории муниципальных образований либо только отдельные территории являются муниципальными образованиями - 5 субъектов Федерации. Ограниченность собственных ресурсов для обеспечения устойчивого социально-экономического развития у большинства российских муниципальных образований предопределяет их конкурентную борьбу за привлечение на свою территорию новых и расширение деятельности существующих хозяйствующих субъектов, для которых существенным фактором принятия решения о месте и объекте инвестирования является величина трансакционных издержек. В структуре совокупных издержек российских предпринимателей значительная доля приходится на издержки преодоления бюрократических барьеров и обслуживания коррупционных связей. По данным Центра антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси Интернэшнл», по уровню развития коррупции в 2008 г. в списке из 180 стран Российская Федерация занимала 37 место. Это объясняется не только проявлениями рентоориентированного поведения чиновников, но и инициативными попытками предпринимателей повлиять на решения властных органов разного уровня. Как показало исследование, проведенное фондом «ИНДЕМ», наиболее часто такие попытки предпринимаются в отношении органов власти муниципального уровня - около 64% случаев. Большинство руководителей органов местного самоуправления в России, в отличие от стран Западной Европы и Северной Америки, не имеют профессионального управленческого образования. Низкое качество муниципального управления - одна из основных причин неэффективного регулирования предпринимательской деятельности на местном уровне. На сегодняшний день работа в муниципальных органах непрестижна и мало оплачиваема. В результате этого происходит «вымывание» кадровых управленческих ресурсов из муниципальных образований в региональный и федеральный уровни власти. Анализ деятельности малых и средних предприятий показал, что муниципальный контроль (надзор) зачастую является более обременительным для предпринимателей, чем государственный. Частично это объясняется тем, что деятельность государственных служащих в сфере контроля (надзора) процедурно определена более детально, по сравнению с деятельностью муниципальных контролёров. Чрезмерность административного давления на предпринимателей на муниципальном уровне объясняется отсутствием действенных механизмов обеспечения обоснованности вмешательства в их деятельность с целью осуществления контроля (надзора). Вступивший в силу 01 июля 2009 года Федеральный закон от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» призван исключить дублирование государственного и муниципального контроля, ограничить возможности муниципальных служащих в оказании давления на бизнес с использованием механизма проверок. В результате проведённого автором настоящего исследования опроса установлено, что величина трансакционных издержек представителями малого и среднего бизнеса оценивается в 40-60% совокупных издержек, что существенно сокращает возможности расширения предпринимательской деятельности. Как следствие, предприниматели откладывают реализацию проектов по расширению бизнеса, либо отказываются от таких проектов. В дополнение к значительному сокращению потребительского спроса, значительно ухудшают условия развития малого и среднего бизнеса высокие процентные ставки по кредитам, которые достигают 25 и более процентов. По данным московского Ресурсного центра малого и среднего предпринимательства, финансовое состояние 40% хозяйствующих субъектов в этом сегменте оценивается как плохое и очень плохое. Избыточность административного давления на бизнес иллюстрируется автором на примере средних по масштабам деятельности строительных фирм. В материалах исследования автором рассматривается случай заключения договора аренды под строительство участка, часть которого является частной собственностью. В результате допущенной ошибки издержки компании, победившей в ранее проведённом аукционе, на заключение договора аренды земельного участка под строительство увеличились в 2,5 раза. Срок фактического начала строительства отложен более чем на 3 года. Обременения в сфере строительства характеризуются как чрезмерные: иногда объём работ, предусмотренных разрабатываемым проектом, увеличивается в десятки раз. Например, при подготовке проекта малоэтажной застройки на участке в 2 гектара, предпринимателю даётся обременение в виде выполнения проекта межевания территории в 63 гектара. В качестве основной причины необоснованно длительных сроков подготовки необходимых для начала строительства документов автор выделяет отсутствие нормативов, регламентирующих сроки и порядок прохождения заявок, ответственность исполнителей за нарушение установленных сроков. Анализ практики взаимодействия сотрудников строительных компаний с муниципальными служащими (в большинстве случаев - служащих департамента архитектуры и строительства) выявил значительные потери времени, обусловленные несовершенством процедуры прохождения документов в процессе подготовки разрешения на строительство. Не определены предельные сроки выполнения необходимых действий служащими различных структурных органов местного самоуправления в пределах своей компетенции. Это приводит к тому, что начало обязательных процедур, таких как рассмотрение заявки на выделение земельного участка под строительство, откладывается, как правило, на 2-3 недели. Исследование выявило многочисленные жалобы представителей строительной отрасли на факты наличия ошибок в разрешительной документации, допущенных по вине должностных лиц местных органов архитектуры и градостроительства. Отсутствует процедурный механизм устранения такого рода ошибок, поэтому реализация строительных проектов зачастую возвращается на несколько этапов назад. Это значительно увеличивает трансакционные издержки. Одним из факторов, предопределяющих низкое качество государственных и муниципальных услуг, является низкая частота предоставления отчётов о результатах проделанной работы и количестве заданий и документов в работе. Информация о результатах деятельности органов, выдающих разрешения на строительство, предоставляется недостаточно часто, как правило, один раз в конце календарного года. Зачастую невозможность получения качественных услуг от муниципальных служащих объясняется развитием социальных сетей, ориентированных на установление коррупционных отношений между представителями власти и бизнеса. Многими предпринимателями завышенные административные барьеры воспринимаются как ограничения конкуренции и следствие коррумпированности властей, что способствует распространению стереотипного представления о невозможности продуктивного взаимодействия с представителями власти без выплаты дополнительного вознаграждения чиновникам. Высокий уровень трансакционных издержек предпринимателей негативно сказывается на расширении их деятельности и динамике социально-экономического развития муниципальных образований: население недополучает в количестве новых высокооплачиваемых рабочих мест, медленнее растут его доходы, налоговые поступления в местный бюджет. Высокая доля трансакционных издержек в значительной степени сокращает покупательную способность населения, привлекательность муниципального образования как среды комфортного проживания и пространства для развития бизнеса. Анализ содержания стратегических планов социально-экономического развития муниципальных образований показал, что фактор высоких трансакционных издержек учитывается недостаточно полно. В частности, рассмотренные в ходе исследования стратегические планы не предусматривают совершенствование регулирования предпринимательской деятельности на местном уровне с целью создания благоприятных условий развития бизнеса и, в конечном счетё, на этой основе повышения благосостояния каждого жителя муниципального образования. Кризисные проявления в мировой и отечественной экономике способствуют активизации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по созданию условий для появления новых активных участников на внутренних рынках товаров и услуг. Для этого более чем в 2,5 раза, до 10 миллиардов рублей, увеличено финансирование федеральной программы поддержки предпринимательства, 1,5 миллиарда из которых приходятся на субсидирование процентной ставки по кредитам, запланирована дополнительная поддержка представителей малого и среднего бизнеса в размере 30 миллиардов рублей в виде кредитов «Внешэкономбанка» до конца 2009 года. Многие меры федеральных органов власти по сокращению административных барьеров, которые в настоящее время характеризуются избыточностью, изменяются региональными или местными властями, ведомственными нормативно-правовыми актами. В некоторых случаях разработанные на федеральном уровне меры дополняются на местах, что увеличивает их результативность и улучшает социально-экономическое положение регионов и муниципальных образований. Например, в республике Татарстан разработана собственная региональная программа развития конкуренции, цель которой заключается в создании благоприятных условий для появления новых участников на товарных рынках. Программой предусмотрены меры по созданию логистической, торговой, энергетической, информационной инфраструктуры, необходимой для развития предпринимательской деятельности. Имеют место случаи, когда инициативы федеральных властей, призванные улучшить социально-экономическую ситуацию, интерпретируются местными властями таким образом, что получаемый эффект от реализуемых мер близок к нулю. Можно привести пример интерпретации норм Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», ограничивающего продолжительность проверок хозяйствующих субъектов 50 часами. Установление 50-часового лимита продолжительности проверок игнорировалось под предлогом действия ограничения в отношении одного вида контроля (надзора), которые, в свою очередь, могут исчисляться несколькими десятками. В некоторых муниципальных образованиях осуществляется активная поддержка представителей малого и среднего бизнеса. Для ее проведения, в частности, могут муниципальные фонды поддержки предпринимательства, основными направлениями деятельности которых являются: консультирование по вопросам осуществления предпринимательской деятельности, оказание услуг бизнес-инкубатора, регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, предоставление юридического адреса, офисные услуги, кадровое обслуживание. Процесс формирования управления в зарубежной специальной литературе рассматривается как процесс управления экономическими системами типа акционерного общества. Для сложившейся структуры собственности в странах с переходной экономикой характерны прежде всего: значительная доля собственности инсайдеров (главным образом менеджеров); заметная доля государственной собственности; а также появление различных институциональных инвесторов. Управлению экономическими системами в странах с переходной экономикой присуще скрывать информацию о своей деятельности. Прозрачность в переходных экономиках пока еще не воспринимается как преимущество с точки зрения имиджа корпорации. Эффективность управления находится на низком уровне, так как не достигнута главная цель реформ и приватизации в этих странах - повышение уровня жизни широких слоев населения. Говорить о создании в наше время эффективного института управления местным развитием пока преждевременно, если понимать под институтом не только формальные основы, но еще и его неформальные составляющие: систему ценностей, традиций, установок, «неписанных» правил, которые должны сложиться в сознании граждан, чтобы побудить их к общественной активности и социальной включенности в дела местных сообществ. Сложившиеся к настоящему времени в России типов (моделей) управления местным развитием в информационных источниках и специальной литературе условно называют «государственной», «городом-комбинатом», «бюрократической» и «народной». Образ города в «государственной модели» - административный центр государственного управления. Сохраняется экономическая пассивность местных руководителей, которые опираются, в основном, на традиционные схемы отношений с субъектом РФ. Критерием для принятия управленческих решений становятся директивы (или указания) из вышестоящих органов власти, а не интересы горожан. В таких муниципалитетах слабо внедряются инновационные технологии управления местным развитием, не проводятся серьезные нормативные и институциональные изменения на местном уровне. Судьба «городов-комбинатов» определяется деловыми интересами корпораций, находящихся в этих городах, которые рассматривают город исключительно как обслуживающую среду - место концентрации ресурсов, обеспечивающих производство и сбыт продукции (рабочей силы, инфраструктуры, интеллектуальных достижений, воды, энергии и т.п.). Власть местного самоуправления в таких городах лишь формальна и ограничивается интересами градообразующей корпорации. Благополучие муниципального бюджета в значительной степени определяется налоговыми отчислениями градообразующей компании, что усиливает финансовую и политическую зависимость городских властей от корпорации. Деловые отношения между городом и корпорацией выстраиваются по принципу благотворительности: корпорация помогает городу в реализации различных городских проектов. «Бюрократическая модель» управления муниципальными экономическими системами характеризуется стремлением повысить эффективность управления, используя общественные ресурсы (бюджетные средства, муниципальную собственность). Наиболее распространенные проявления такой политики - покупка долей в уставном капитале коммерческих предприятий, а также предоставление льготных кредитов. При такой модели муниципальные экономические системы превращаются в своеобразные «муниципальные корпорации», а мэр - в «крепкого хозяйственника». Местная администрация занимает доминирующее положение на городском рынке и контролирует его полностью. Происходит сращивание бизнеса с местной администрацией, устанавливаются высокие барьеры для вхождения нового бизнеса на городской рынок. Целью «народной модели» управления местным развитием является создание качественной муниципальной среды, понимаемой в широком смысле как совокупность условий жизни населения и функционирования хозяйствующих субъектов на территории данного муниципального образования. Управление в городе основано на полноценном местном самоуправлении, подразумевающем наличие четких полномочий и соответствующих им стабильных источников доходов. Деятельность местной бюрократии прозрачна и подотчетна. Между населением и бизнесом налаживается конструктивный диалог, основанный на взаимной заинтересованности. Первые две модели в той или иной степени определяют характер управления местным развитием городов на современном этапе. Третья модель с большой вероятностью может стать в настоящее время преобладающей, а ее отдельные элементы характерны и для нынешнего этапа управления местным развитием. Четвертая модель в настоящее время маловероятна. Становление современной модели местного самоуправления в России началось после принятия в апреле 1990 г. Закона «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», впервые установившего систему местного самоуправления в ее современном понимании и открывшего путь к утверждению местного самоуправления в практике государственного строительства. Основными этапами становления системы местного самоуправления можно считать Указ Президента РФ от 9 октября 1993 г. «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации», от 26 октября 1993 г. «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации», принятие Конституции РФ на всенародном референдуме 12 января 1993 г. и первой части нового Гражданского кодекса Российской Федерации в январе 1995 г. Появление местного самоуправления в его сегодняшнем виде следует рассматривать как результат децентрализации власти и усиление ее демократических начал. По итогам изучения развития местного самоуправления в период с 1995 по 2003 гг. в рамках законодательных норм, установленных законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в России» от 28 августа 1995 г., можно выделить особенности данного закона - впервые созданы основы для функционирования автономных институтов местного самоуправления и наделения местных органов власти широкими полномочиями. Сегодняшние приоритеты и направления политики в сфере местного самоуправления связаны с новой государственной политикой Президента РФ, которую в целом можно оценить как политику централизации системы публичного управления. В данном направлении автором анализируется подготовка, принятие и реализация Федерального закона от 6 октября 2003 г. 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Условия и предпосылки формирования системы местного самоуправления в России с начала реформирования ее политической системы и становления модели взаимоотношений государственного и местного уровней власти связаны с жестким противостоянием конкурирующих властных элит. Сущность местного самоуправления зачастую выводилась не из его научной и правовой природы, а как конъюнктурный ответ в соответствующих политических условиях. Взаимодействие государства и местного самоуправления начинается еще с определения основных направлений взаимодействия, которые в юридической науке принято называть «вопросами местного значения». На основе обобщения зарубежной практики наделения органов местного самоуправления определенной компетенцией можно сделать вывод о том, что большинство вопросов местного уровня, если отойти от их чисто юридического понимания, носят государственный характер. На основании исследования практики взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления автор считает возможным констатировать, что муниципальная власть имеет ряд признаков, присущих государственной власти: четко выраженный институализированный характер; наличие специфического обособленного аппарата осуществляющего эту власть; непрерывность во времени, универсальность, всеобщность; основанность на законах и иных нормативных актах; осуществление на определенной территории по отношению ко всем находящимся на ней лицам; возможность использования средств легитимного насилия; установление и сбор налогов; самостоятельное формирование бюджета. Вместе с тем необходимо обратить внимание на то, что органы местного самоуправления не могут определять самостоятельно круг своих полномочий. В отличие от государства, местное сообщество не обладает суверенитетом, так как его территория есть государственная территория, местные жители являются гражданами государства. Правовое положение и функции органов местного самоуправления в общегосударственной системе управления обусловлены рядом факторов, как политических, так и социально - экономических. Роль и правовой статус этих органов в решении государственных и общественных задач всегда отражают изменения в организации и сущности государства, как результата демократических преобразований, а организация деятельности органов местного самоуправления - важнейший фактор реализации принципа демократизации государства. Анализ положений законодательства в области местного самоуправления позволяет говорить о закреплении жесткой четырехуровневой системы органов местного самоуправления с обязательным наличием представительного, исполнительно-распорядительного органа - местной администрации, главы муниципального образования и контрольного органа. Помимо названных уставом муниципального образования может быть предусмотрено создание и иных органов местного самоуправления, наделенных собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Автор акцентирует внимание на всесторонней характеристике представительного органа местного самоуправления, способах его формирования в муниципальных образованиях различного уровня, а также имеющихся при этом ограничениях, отмечая в конечном итоге его основную функцию - представление интересов граждан и их отстаивание в решении вопросов местного значения. Анализ предложенного законодателем механизма проведения местного референдума о структуре органов местного самоуправления позволяет прийти к выводу о том, что он объективно умаляет значение устава муниципального образования - документа, регламентирующего устройство муниципальной власти, который должен приниматься в муниципальном образовании самостоятельно после глубокого и всестороннего обсуждения. Все вышеизложенное позволяет прийти к следующему выводу: - местное самоуправление имеет в нашей стране давнюю историю, однако ход его естественного развития был прерван событиями 1917 г., после чего возрождение местного самоуправления (в его традиционном, а не формальном понимании) произошло только в 1991 г.; - ключевой задачей муниципальных органов власти с точки зрения управления экономикой является формирование благоприятной среды ведения бизнеса, прежде всего - задания обусловленных формальным законодательством и неформальными нормами уровня трансакционных издержек; - в настоящее время в деятельности муниципальных органов власти (как и на других уровнях регионального управления экономикой) ярко выражен рентоориентированный подход, при котором занимаемая должность рассматривается как источник получения дохода; - значительная доля управленцев муниципального уровня не обладает необходимой для данной деятельности квалификацией, причем эта проблема характерна для большинства развитых стран; - общая эффективности муниципального звена управления региональной экономикой находится на низком уровне, не соответствующим современным требованиям к качеству управления бизнес-средой региона. 3. Повышение эффективности муниципального управленияВ условиях рыночной экономики муниципальные образования следует рассматривать, на наш взгляд, как территориальные социально-экономические административные образования, призванные обеспечить на своем уровне развитие экономики соответствующего региона. Таким образом, оправдано применение для их анализа категории экономической эффективности, а для оптимизации управления ими - использование известных в практике ведения бизнеса способов управления предприятиями, в том числе и инновационных (разумеется, с учетом специфики муниципальных образований, чьей основной целью является не получение прибыли, а обеспечение достойного качества жизни населения и благоприятной среды для ведения бизнеса). В качестве основных элементов инновационного управления региональной экономикой на муниципальном уровне можно назвать следующие инструменты: 1. Стратегическое планирование. В рыночной экономике современного типа большое значение приобретает стратегическое планирование, которое исходит из того, что человек является основой любой организации, в том числе и региональной и муниципальной экономики. При этом приоритетом обладают запросы потребителей и должно осуществляться адаптация муниципальной экономики к происходящим изменениям, в результате чего достигаются долгосрочные цели. Одним из перспективных направлений, разработанных в экономической теории и способным дать существенный эффект в процессах прогнозирования муниципальных социально-экономических систем является методология стратегического планирования, которая может выступать основой, на которой должна строиться система управления муниципальной экономикой. В процессе стратегического планирования происходит формирование целей функционирования муниципальной экономики и объединяются ресурсы и потенциал всех структур, предприятий, организаций и отдельных жителей муниципального образования с целью достижения намеченных целей. В процессе стратегического планирования должны объединяться инструменты, механизмы и системы, с помощью которых разрабатывается стратегия развития муниципальной экономики. В свою очередь, стратегическое планирование само является определенным инструментом, используя который происходит обоснование и принятие конкретных управленческих решений в сфере муниципальной социально-экономической деятельности. В качестве одной из приоритетных задач можно выдвинуть адаптацию разнообразных нововведений, необходимых и могущих повысить эффективность функционирования муниципальной экономики. Выбор стратегического планирования и стратегического менеджмента как теоретической и методологической основы для построения системы управления муниципальной экономикой оправданно еще и тем, что рядом экономистов предлагается рассматривать последнюю как территориальное межхозяйственное объединение. К основным функциям стратегического планирования можно отнести: распределение ресурсов, адаптация к изменениям во внешней среде, внутренняя координация, организационные и структурные изменения и трансформации. Современные подходы к региональному стратегическому планированию предполагают, во-первых, изменение сущности планирования с точки зрения рассмотрения его как инструмента принятия и реализации жестких административных решений по достижению поставленных стратегических целей. Это предполагает: 1. Усиление адаптивного характера стратегического планирования (предвидение изменений внешней и внутренней региональной среды); 2. Научную обоснованность процесса разработки и принятия стратегических управленческих решений; 3. Обеспечение преемственности целей развития не зависимо от сроков выборов органов исполнительной и законодательной власти (как основных субъектов территориального стратегического планирования). Сущность стратегического планирования территориального развития на муниципальном уровне можно определить как деятельность представительных и исполнительных органов местного самоуправления по реализации централизованного начала управления с целью обеспечения баланса отраслевых и местных интересов в решении совокупности проблем социально-экономического реформирования и комплексного развития муниципального образования. Приоритетное место здесь занимают проблемы, связанные с существенным улучшением качества жизни населения. Субъектом планового регулирования в рамках муниципального образования являются органы местного самоуправления. Что касается объекта территориального планирования, то его можно охарактеризовать, как сложный динамический, изменяющийся социально-экономический комплекс, подверженный возмущающим воздействиям со стороны внешней и внутренней конъюнктуры. Для выявления потенциальных возможностей муниципального образования и решения существующих проблем выполняется ситуационный анализ, сведенный к исследованию факторов внешней и внутренней (STEP и SWOT-анализ) среды (табл. 1 и 2). Очевидные преимущества SWOT-анализа - его простота, логичность, удобство восприятия, поэтому он широко применяется на практике. Однако эта модель слабо формализована и практически не дает рекомендаций по формированию стратегии. Задача SWOT-анализа состоит, однако, не просто в показе всех сильных и слабых сторон, а в их ранжировании в отношении поставленных целей муниципального развития. Анализ возможностей и угроз позволяет получить общую картину привлекательности муниципального образования. Результаты SWOT-анализа, дополненные выводами по другим направлениям муниципальной диагностики, являются базой дальнейших этапов муниципального стратегического планирования. Таблица2. Внутренние факторы и параметры для муниципального SWOT-анализа Фактор Параметры для анализа Экономико-географическое положение Физические размеры, близость к центру или на окраине, на удобных транспортных коммуникациях Геополитическое положение, уровень известности, имидж Пограничные муниципальные образования/регионы, историческое значение и современная роль муниципального образования, отношение к муниципальному образованию жителей и приезжих, привлекательность для окружающих, условия и возможности интеграции для иностранцев, размещение СМИ, международные связи, партнерства, политическая стабильность Климат Тип климата, среднегодовая температура, средняя температура июля, января, количество осадков Экономика ВРП, в т.ч. на душу населения, структура ВРИ по производству, использованию и распределению, размер национального богатства, объем инвестиций, индекс цен производителей и индекс потребительских цен, особенности муниципального воспроизводственного процесса и его эффективность Внутримуниципальные связи и пространственная организация Производственная кооперация, близость рынков сбыта и поставщиков, наличие агломераций, промышленных узлов, центров, межотраслевых комплексов, региональные схемы размещения производительных сил и расселения, муниципальные диспаритеты Финансы Доходы и расходы бюджета, размер налоговой нагрузки, местные налоги, сборы, пошлины, финансовое стимулирование, кредиты и займы Ресурсная база Природные ресурсы, полезные ископаемые Население и уровень жизни Численность населения, продолжительность жизни, численность и качество экономически активного населения, уровень безработицы, рождаемости, смертности, половозрастная структура населения, социальная структура, точки и уровень социальной напряженности, доходы и расходы населения Производственный потенциал Структура регионального социально-экономического комплекса, отрасли специализации, возможности занятости, потенциал рынков, производственные мощности, износ ОФ, конкурентоспособность региональных товаров и услуг Потребительский потенциал Покупательная способность населения, привлекательность и размер рынков Условия хозяйственной деятельности Инвестиционный климат и инвестиционная привлекательность, стимулирование экономического развития администрацией, демонополизация региональных рынков, отношение к предпринимательству Природная среда и возможности рекреации Природная зона, ландшафты, качество окружающей среды, затраты на охрану окружающей среды, отдых Жилье Обеспеченность жильем, качество жилья Социальная инфраструктура Возможности проведения досуга, сектор услуг, культура, образование, искусство, наука, медицинское обслуживание, спорт, наличие торговых учреждений Производственная инфраструктура Земельные участки, энергетика, транспорт, транспортная доступность, инновационные центры, технопарки, ярмарки, выставки, конгрессы, наличие финансового центра, сфера информации и телекоммуникаций Институциональная инфраструктура Эффективность государственного и муниципального управления, наличие административного центра и административных структур, благоприятный для населения и хозяйствующих субъектов сервис администрации, уровень преступности Экологическая инфраструктура Использование важнейших видов сырья и природных ресурсов, уровень выбросов в водно-воздушный бассейн, шумовая нагрузка, утилизация и повторное использование сырья и материалов, доля населения с доступом к питьевой воде Выполненный анализ факторов развития муниципальной экономики, моделирование и прогнозирование ситуации позволяют выявить основные причинно-следственные связи, определить наиболее насущные проблемы и, в конечном счете, учесть их комплексное влияние на процессы социально - экономического развития муниципального образования. Исследования, проведенные на основе анкетирования и интервьюирования руководителей различного уровня управления, позволяют «взвесить» группы факторов, влияющих на социально- экономическое развитие территории. Факторный подход дополняется проблемным подходом. Проведенный анализ особенностей вариантов социально - экономического развития муниципального образования позволяет определить те из них, которые предпочтительны для обоснования стратегии развития того или иного района (муниципального образования). Таблица 3. Внешние факторы и тенденции для муниципального STEP - анализа. Фактор Тенденции для целей анализа Макроэкономическая ситуация в стране Экономическая политика и реформирование экономики, приток инвестиций из-за рубежа, финансовая устойчивость государства, обменный курс, ставка процента, цены на факторы производства, стимулирование экономики на национальном и международном уровне, конъюнктура национальных рынков Политическая ситуация в стране Легитимность власти, поляризация политических симпатий населения; интенсив¬ность акций протеста Глобальные экономические изменения Секторальные изменения, рост интернациональных экономических связей в реаль¬ном и финансовом секторе, усиление конкуренции между территориями, рост зна¬чения «мягких» факторов размещения, конъюнктура мировых рынков Глобальные социально-экономические изменения Трансформация общественных ценностей, новое соотношение экологии и экономи¬ки, переход к устойчивому развитию, повышенное внимание к развитию человече¬ского капитала, укрупнение политических альянсов Крупные проекты и программы Федеральные, региональные и муниципальные целевые комплексные программы, проекты межрегионального, национального и мирового уровня Межмуниципальные связи и пространственная организация Объем и направления ввоза-вывоза товаров и услуг, межмуниципальные соглаше¬ния о кооперации, наличие управленческих структур на субфедеральном уровне, либерализация межмуниципальных (межрегиональных) рынков факторов произ¬водства, товаров и услуг Муниципальное управление Ограниченность финансовых ресурсов на региональном и муниципальном уровнях, новые формы сотрудничества государства, муниципалитета и частного1 сектора, внедрение в управление муниципальным образованием корпоративных методов К внутренним условиям, влияющим на темпы развития экономики и требующим максимального государственного воздействия, относятся следующие факторы: - активизация инвестиционной деятельности, реализация крупных инвестиционных проектов; - повышение доли инновационной конкурентоспособной продукции в производственной сфере и освоение новых рынков сбыта; - повышение качества инфраструктуры в рамках реализации приоритетных национальных проектов; - стимулирование диверсификации и технологического развития; - состояние производственных фондов, степень их изношенности; - развитие сектора общественных услуг; - ограничение повышения цен (тарифов) на жилищно-коммунальные услуги; - реализация бюджетной политики по формированию эффективной системы бюджетных расходов и их оптимизации. К основным функциям стратегического планирования можно отнести: распределение ресурсов, адаптация к изменениям во внешней среде, внутренняя координация, организационные и структурные изменения и трансформации. Основные признаки видов планирования, приведенные в таблице 1.4, позволяет выявить преимущества стратегического планирования. Таблица .4. Основные признаки стратегического и тактического планирования муниципальной экономики Признаки Стратегическое планирование Тактическое планирование Основные задачи муниципальной экономики Эффективное функционирование муниципальной экономики в течение длительного периода времени с обеспечением максимальной занятости, т.е. работу могут найти все жители муниципального образования, желающие работать. Причем работу с высоким уровнем оплаты. Производство и реализация товаров и услуг. Цели менеджмента Формирование и использование преимуществ конкретной муниципальной экономики, адаптация к внешним изменениям (при этом внешними по отношению к муниципальной экономике могут выступать изменения, происходящие на каком-либо, особенно крупном, предприятии). Например, смена собственника, банкротство, реорганизация и т.д. Оптимизация управленческих процессов внутри муниципальной экономики и ее составляющих эффективное использование ресурсов. Интервал управленческого воздействия Более 3 лет Менее 3 лет Принципы построения управленческой системы Ориентация на сотрудников, системы материального и морального поощрения, рыночные потребности, информационные системы. Ориентация на организационные аспекты управления (функции, методы, структура, техника, технология, процесс). Отношение к работникам Работник как торговец. Является самым важным и дорогим ресурсом муниципальной экономики. Работник как винтик. Кадры являются одним из многих, причем не самым дорогим ресурсом, если исходить только из размеров заработной платы. Основные оценочные показатели Инновационный потенциал, возможности и способности к быстрой адаптации к изменениям во внешней и внутренней, по отношению к муниципальной экономике, среде. Производительность труда, издержки, прибыльность, рентабельность. Применительно к механизму стратегического планирования муниципального образования отмечалось, что он должен включать в себя три ключевых уровня: 1) Собственно экономическая стратегия (в узком смысле) - выраженное документально представление о желаемом будущем состоянии экономики муниципального образования и о системе мер и ресурсов, используемых властями муниципального образования для приближения этого будущего. 2) Стратегический план экономического развития - комплект документов по ее реализации, набор стратегических программ и проектов и двухгодичный план мероприятий подразделений местной власти по реализации экономической стратегии. 3) Механизм стратегического управления (экономическая стратегия как процесс) - система стратегических документов, рассматриваемая в совокупности с организационными структурами и процедурами, задающими определение, постоянно воспроизводимые схемы разработки, обсуждение, презентации экономической стратегии муниципального образования и обеспечивающие реализацию стратегических целей и задач. Стратегический план предполагает формирование и реализацию ряда стратегий. При формировании стратегии развития муниципальных образований реализуются следующие стратегии: Стратегия 1. Развитие человека через развитие и эффективное использование информационного, образовательного и культурного потенциала области. Стратегия 2. Формирование наукоемкой экономики инновационного типа. Стратегия 3. Реализация сильной социальной политики, направленной на сближение социальных интересов, и борьба с бедностью. Стратегия 4. Повышение эффективности использования ресурсов области. Стратегия 5. Развитие и совершенствование региональной рыночной инфраструктуры. Стратегия 6. Совершенствование развития городских поселений. Стратегия 7. Комплексное развитие сельских территорий. Стратегия 8. Повышение качества управления. Применительно к стратегическому плану внешние факторы носят характер предпосылок или ограничений по отношению к реализации муниципальным образованием в перспективе тех или иных приоритетных функций. Анализ внешних факторов, определяющих перспективное развитие, предполагает выявление интересов, складывающихся у субъектов управления различных уровней к роли конкретного муниципального образования в системе территориального разделения труда; исследование влияния новой геополитической и геоэкономической обстановки на процессы развития. 2. Снижение трансакционных издержек. Минимизация трансакционных издержек, обусловленных, с одной стороны, недостаточной проработкой законодательной базы, а с другой - высокой коррумпированностью органов власти, позволила бы существенно улучшить качество среды ведения бизнеса. Стратегия снижения трансакционных издержек должна, на наш взгляд, складываться из следующих мероприятий: 2.1. Выявление областей регулирования предпринимательской деятельности, характеризующихся чрезмерным административным давлением. Разработка и реализация мер устранения его негативного влияния осуществляются при активном осуществлении обмена опытом в рамках межмуниципального сотрудничества. В качестве примера интенсивного обмена опытом муниципального управления может служить деятельность Международной Ассамблеи столиц и крупных городов, объединяющей более 70 городских поселений. 2.2. Проведение специализированных научно-практических конференций, предоставление грантов на исследования в сфере муниципального управления и местного развития для разработки проектов нормативно-правовых актов, формирования и внедрения эффективных механизмов сокращения трансакционных издержек. 2.3. Повышение уровня информационной обеспеченности хозяйствующих субъектов и жителей муниципального образования путем перехода на электронный документооборот, использования возможностей социальных сетей и сети Интернет. Бумажный документооборот, по сравнению с электронным, обладает рядом недостатков: длительный и трудоёмкий поиск необходимых положений, сложность отслеживания движения документов на протяжении их жизненного цикла, трудности организации одновременного использования документов несколькими пользователями. В России электронный документооборот будет внедрён в начале 2010 года в отношении 46 приоритетных государственных услуг, в частности, предоставление лицензий, выписок, справок, подготовка различного рода документов и включение их в соответствующие реестры и регистры. Значительным потенциалом сокращения трансакционных издержек в результате повышения уровня информационной обеспеченности обладают социальные сети и сеть Интернет. Недостатком социальных сетей является возможное искажение передаваемой информации, поэтому более эффективным инструментом сокращения трансакционных издержек является сеть Интернет, обеспечивающая прямой доступ к источнику информации, что исключает возможность её искажения. 2.4. Формирование благоприятных институциональных условий развития муниципального образования. Этому способствует создание правил поведения, кодексов этики, признаваемых и соблюдаемых членами местного сообщества, а также разработка и реализация специальных мер, направленных на повышение уровня доверия в местном сообществе. В качестве способа повышения заинтересованности муниципальных служащих в высоких результатах своего профессионального труда целесообразным представляется использование комплекса поощрений муниципальных служащих за лучшие показатели. Учитывая бюджетный дефицит в большинстве муниципальных образований, акцент должен быть сделан на нематериальные поощрения, такие как участие в работе экспертных советов при главе местной администрации, командировки для распространения лучшей практики. Разработка и внедрение административных регламентов и процедур оценки качества предоставления муниципальных услуг населению, предпринимателям, другим органам власти позволяет четко определить круг ответственных лиц, порядок их взаимодействия, предельные сроки подготовки необходимых документов и их получателей. Одним из проявлений экономического кризиса является увеличение числа хозяйствующих субъектов, принимающих активное участие в процессе размещения государственного и муниципального заказа. Составление и опубликование кратко- и среднесрочных планов размещения заказов на приобретение товаров, работ, услуг для муниципальных нужд позволяет предпринимателям - потенциальным участникам конкурсов и аукционов - аккумулировать денежные средства, необходимые для обеспечения заявки на участие в ходе осуществления закупок для муниципальных нужд, лучше подготовить свои предложения и представить требуемый пакет документов. Положительный эффект для представителей малого и среднего бизнеса имеет размещение на официальном сайте муниципального образования в сети Интернет, местных средствах массовой информации сведений о составе и перспективных направлениях использования муниципального имущества. Большую актуальность такая информация приобретает в контексте вступления в силу нормативно-правовых актов, предусматривающих преимущественное право выкупа помещений, арендованных субъектами малого и среднего предпринимательства. Ведение и раскрытие базы заключенных муниципальных контрактов, состояния их выполнения, а также причин невыполнения предоставляет хозяйствующим субъектам достоверную информацию о недобросовестных поставщиках, что сокращает риски неплатежей, несвоевременной или неполной поставки приобретаемого товара или услуги, и, как следствие, сокращает затраты на управление такими рисками. Создание, актуализация и распространение инвестиционного паспорта муниципального образования сокращает издержки поиска и обобщения информации как действующих на территории муниципального образования экономических агентов, так и тех, кто оценивает перспективы вхождения на этот рынок. Сведения о трудовых, земельных, энергетических ресурсах, крупнейших предприятиях, реализуемых инвестиционных проектах и программах социально-экономического развития, состоянии производственной и рыночной инфраструктур, динамике потребительского рынка, находящие своё отражение в инвестиционном паспорте, в большей степени адресованы внешним потребителям: инвесторам, торговым, страховым компаниям, финансовым институтам и т.д. Концентрированное представление информации о социально-экономической жизни муниципального образования способствует сокращению издержек поиска информации производителей, продавцов и покупателей товаров, работ и услуг; инициаторов, инвесторов и других стейкхолдеров инвестиционных проектов. Контактная информация руководителей и справочных служб инспектирующих органов и местной администрации востребована юридическими и физическими лицами. В настоящее время происходит изменение понимания функционального назначения города. Понимание города как пространства для размещения производства в большинстве российских регионов уступило пониманию города как среды комфортного проживания людей. Для формирования будущего образа крупных и крупнейших российских городов разрабатываются и реализуются генеральные планы развития, проводятся градостроительные слушания с привлечением экспертов, различных представителей общественности. Формирование градостроительного плана становится действенным инструментом управления городским развитием. В качестве основных задач территориального планирования, нашедших своё отражение в генеральных планах развития российских городов, как правило, указываются развитие транспортной, инженерной инфраструктуры, мероприятия по обеспечению экологической безопасности развития города, социально-экономические параметры градостроительных преобразований. Генеральным планом выделяются несколько типов зон: жилые, общественно-деловые, производственные, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, размещения военных объектов, природно-рекреационные территории и иные виды территорий. Существенным недостатком современной практики управления местным развитием является недостаточное использование возможностей городского зонирования как инструмента инвестиционно-промышленной политики города. Прединвестиционная подготовка земельных участков для их производственного использования существенно сокращает трансакционные издержки инвесторов и повышает инвестиционную привлекательность муниципального образования. Городская инвестиционно-промышленная политика представляет собой комплекс инициируемых и проводимых органами местного самоуправления мер, способствующих производству необходимых городу товаров и услуг, росту доходов и занятости населения, увеличению доходной части городского бюджета, оптимальному использованию инфраструктурных, трудовых, энергетических и других видов ресурсов. Градостроительное зонирование, как правило, ограничивается определением территориальных зон с видами градостроительного использования и ограничений на их использование. В материалах работы автор аргументирует целесообразность содействия со стороны органов местного самоуправления созданию объединения предпринимателей, заинтересованных в развитии бизнеса на территории определённой зоны. Преимуществами совместного освоения территорий являются: экономия от масштаба расходов на проведение работ по постановке земельных участков на кадастровый учёт, подготовку проектов межевания территории, создание и обслуживание необходимых объектов инфраструктуры и т.д. Необходимость самостоятельного прохождения необходимых для строительства, модернизации или реконструкции объектов коммерческого использования формальных процедур значительно увеличивает риски инвестора, и, как следствие, его трансакционные издержки. Затягивание сроков прохождения формальностей, вымогательство со стороны чиновников на различных этапах реализации инвестиционных проектов, чрезмерность обременений в значительной степени уменьшают их привлекательность за счёт увеличения расходов инициаторов и участников таких проектов. Вышесказанное позволяет сформулировать следующие выводы: - необходимость достижения целей региональной экономики посредством воздействия на нее на муниципальном уровне позволяет применять современные инструменты управления экономическими объектами; - инновационными для управления региональной экономикой на муниципальном уровне является инструментарий стратегического менеджмента, и, в частности, стратегическое планирование, и методы снижения трансакционных издержек; - одним из направлений снижения трансакционных издержек должна стать борьба с коррупцией на всех уровнях управления региональной экономики, так как это не только снизит затраты на ведение бизнеса, но также сделает более прозрачными условия функционирования экономических объектов; - обязательным компонентом управления экономикой является активное привлечение местного населения к процессу принятия важных решений, затрагивающих общие интересы жителей муниципального образования; - важным фактором улучшения бизнес-среды региона и повышения качества взаимодействия населения и органов власти является формирование элементов электронного правительства на муниципальном уровне.ВыводыОрганизация эффективного управления региональной экономикой на муниципальном уровне имеет большое значения для формирования благоприятных условий ведения бизнеса в регионе, решения общегосударственных задач национальной экономической политики и обеспечения достойного качества жизни населения. На сегодняшний момент органы муниципального управления экономикой в недостаточной степени справляются со своими функциями, что обуславливается следующими факторами: - недостаточная квалификация работающих в них специалистов, и, как следствие, их слабое знакомство с современным инструментарием управления экономическими объектами; - недостаточный уровень оплаты труда сотрудников муниципальных органов власти, что, с одной стороны, вымывает из них квалифицированных специалистов, а с другой, с учетом высокой степени влияния принимаемых на муниципальном уровне решение на развитие локального бизнеса, влечет за собой переориентацию остающихся на получение административной ренты; - отчужденность населения и бизнеса от органов муниципального управления. Следует также помнить о том, что возможности прямого управления экономикой у муниципальных органов власти ограничены воздействием на предприятия, находящиеся в муниципальной собственности. Для предприятий остальных форм собственности необходимо применение косвенных методов воздействия. Повышение качества управления региональной экономикой на муниципальном уровне должно происходить путем решения перечисленных проблем. В качестве путей их решения можно указать следующие: - создание привлекательных условий труда в органах муниципального управления; - внедрения инновационных методов управления (в частности, инструментария стратегического планирования); - снижение трансакционных издержек; - повышение прозрачности взаимодействия органов муниципального управления, населения и бизнес-структур (путем внедрения элементов электронного правительства). |
| « Пред. | След. » |
|---|
