Формы государственого устройства |
|
Среди основных форм государственного устройства наиболее простой и в то же время наиболее распространенной формой является унитарное государство. В отечественной и зарубежной юридической литературе ее характеристике уделяется большое внимание. Среди авторов, специализирующихся на исследовании форм государственного устройства, нет принципиальных расхождений по поводу того, что представляет собой унитарное государство и каковы его основные признаки и черты. Все исследователи исходят из того, что унитарное государство - это всегда единое государственное образование. Государство при этом делится лишь на административно-территориальные части. Для унитарного государства характерно существование общих для всей страны высших органов государственной власти и управления, единой правовой и судебной системы, единой конституции, общей финансовой и налоговой системы, единой централизованной системы национальной безопасности, единого гражданства и др. Унитарными государствами в настоящее время являются Великобритания, Нидерланды, Дания, Венгрия, Китай, Монголия, Япония и др. Более сложной и в то же время менее распространенной формой государственного устройства в современном мире является федерация. Она является «менее распространенной» лишь по отношению к унитарному государству, в относительном плане, но не по отношению к другим формам государственного устройства, в абсолютном плане. Обращая внимание на это обстоятельство, отечественные исследователи отмечали, что «девятая часть государств мира - 21 государство - являются федерациями, в них проживает около трети населения Земли». Среди федеративных государств есть высокоразвитые гиганты (США) и малые индустриальные страны (Бельгия, ставшая федерацией в соответствии с конституционными поправками 1993 г.), крупные (Бразилия) и небольшие государства (новая Союзная Республика Югославия), находящиеся на среднем уровне развития, разного рода бывшие колонии (Индия с почти миллиардным населением и малая Исламская Федеративная Республика Коморских Островов), страны со значительным удельным весом патриархальных порядков (Танзания в Африке, Папуа - Новая Гвинея в Океании). Они неодинаковы по характеру социальной напряженности, связанной, в частности, с несовершенством федеративной структуры (например, в Канаде), и с точки зрения государствоведческих, правовых характеристик, совокупность которых образует определенную модель федерализма как особой формы государственного устройства . Каждая из моделей имеет как позитивные, так и негативные стороны. И это объективно. С этим нельзя не считаться. На относительно широкую распространенность федеративной формы государства указывают и зарубежные авторы, подчеркивая, что «федерализм распространился по территории пяти континентов», охватив такие, например, страны, как страны Северной и Южной Америки; Канаду как «наиболее децентрализованную федерацию»; Швейцарию и Германию в Европе как бывшие конфедерации, ставшие впоследствии федерациями; Южную Африку как единственную на Африканском континенте федерацию и др. Сложность, важность и относительно широкая распространенность федерации как формы государственного устройства вызывают живой и постоянно растущий интерес к ней во всем мире. Не случайно поэтому вопросам федерации в последние годы в специальной отечественной и зарубежной литературе уделяется все большее внимание. Свидетельством тому являются выпуск на Западе специализированного ежеквартального журнала «Паблиус: журнал по проблемам федерализма» (под ред. Д. Елазара и Дж. Кинсайда); образование в Швейцарии Объединенного центра по изучению федеральных и региональных проблем; публикация многочисленных книг, брошюр, справочников, например: «Федеральные системы мира», «Тенденции к централизации и децентрализации в федеративных государствах», «Федеральная демократия. На примере США и Европы», «Сравнительный анализ федерализма: территориальный аспект политики» и др. Наконец, свидетельством повышенного внимания к проблемам федерализма в России и на Западе могут служить периодически проводящиеся на базе юридических и политологических институтов и факультетов семинары, симпозиумы, конференции. Одним из примеров такого научного форума может служить проводившаяся под эгидой Совета Европы конференция по проблемам федерации и конфедерации в объединенной Европе. Круг проблем, касающихся федерализма, весьма широк и разнообразен. Это, в частности, вопросы сущности, содержания и назначения федерализма, его функций, места и роли в жизни общества и государства. Это также проблемы, касающиеся характера взаимоотношений центра и субъектов федерации, деятельности судебных органов в условиях федерализма, активности политических партий, различных общественных организаций и средств массовой информации. В исследованиях затрагиваются и другие не менее важные вопросы, значительная часть которых относится к определению самого понятия федерализма, к установлению основных форм его проявления, выявлению его общих и специфических черт, его роли и назначения. Вопрос нередко ставится таким образом: можно ли говорить о федерализме «в обобщенном виде», вообще, или же речь должна идти лишь в отдельности о понятии американского, российского, югославского и иного федерализма? Однозначного ответа на этот вопрос нет. В решении его иногда проглядывают две крайности. Первая состоит в том, что в центр внимания при сравнительном подходе ставится только общее понятие федерализма. Вторая крайность заключается в том, что на первый план выдвигается лишь «особенное» представление о федерализме в той или иной стране. Истина же, как всегда, по-видимому, находится посредине. В самом деле, можно ли, занимаясь сравнительным анализом, скажем, политических систем России и США, обойтись без общего понятия федерализма, точно так же, как и без учета особенностей рассматриваемых федеральных систем? Вряд ли. Нужно в равной мере использовать то и другое - общее представление о федерализме и особенное. Кроме того, весьма важно иметь в виду, что глубокое и всестороннее понимание современных проблем и состояние Российской Федерации предполагает, с одной стороны, знание ее прошлого - процесса ее возникновения и развития , а с другой, - изучение ее настоящего и прошлого при помощи сравнительного анализа, сопоставления Российской Федерации с другими существовавшими и существующими параллельно с ней федерациями. При решении вопроса об определении понятия федерации, равно как и любого иного понятия, можно идти, как минимум, двумя путями: а) путем нахождения наиболее приемлемых или выведения своих собственных дефиниций «федерации» или же б) путем выделения и анализа ее специфических признаков и черт. Первый путь, связанный, как правило, с «игрой» в дефиниции, не всегда продуктивен. Однако, тем не менее он дает общее исходное представление о федерации. Такое представление, в частности, можно получить из определения, в соответствии с которым федерация понимается как «единое государство, состоящее из нескольких государственных образований, объединившихся для решения центральной властью общих для всех членов федерации задач» . В числе таковых можно рассматривать также дефиницию, согласно которой «федерализм - это такая форма организации правительства, которая стремится примирить региональное разнообразие с определенным уровнем коллективного единства и делает это таким путем, при котором региональные правительства играют вполне конкретную роль» . Или определение, в соответствии с которым федерация рассматривается как такое «устройство политической системы государства, где суверенная воля народа находит свое воплощение в конституционном или договорном создании единого государства, где гармонически сочетаются интересы всего федерального государства, его субъектов и граждан этого государства» . Второй путь решения вопроса об определении понятия федерации с помощью выделения и анализа ее специфических признаков и черт представляется более продуктивным. Прежде всего потому, что он помогает избежать той, по выражению некоторых авторов, «семантической по своей природе путаницы», которая создается уже самим неоднозначно трактуемым термином «федерация». В силу этого некоторые западные авторы предлагают вообще отказаться от общих определений федерации и подходить к ее «идентификации» с помощью «более четких и определенных критериев». Каковы эти критерии, не всегда указывается. Однако иногда в плане выделения таких критериев утверждается, что «наличие единого для всех субъектов министерства иностранных дел, единых вооруженных сил, единой службы безопасности и единой финансовой системы» вполне достаточно, чтобы считать подобное объединение субъектов федерацией. Определение федерации путем выделения и анализа ее признаков и черт, разумеется, имеет и свои недостатки. Некоторые из них заключаются в том, что при таком подходе, с одной стороны, усиливается возможность проявления субъективизма, а с другой - возникает опасность «утопания» в эмпиризме. Однако этих недостатков можно достаточно легко избежать, акцентируя внимание не на всех без исключения, а лишь на самых общих, точнее, общеродовых признаках и чертах, свойственных всем федерациям вместе и каждой в отдельности. Что является типичным для федератизма как такового, отличающего его от других форм государственного устройства - от конфедерации и унитаризма? Прежде всего то, что любая федеративная система независимо от ее специфических черт и особенностей выступает как единое союзное государство, состоящее из двух или более относительно самостоятельных государств и государственных образований. Каждое из них, будучи субъектом федерации, имеет свое собственное административно-территориальное деление. Имеет наряду с федеративными свои собственные высшие органы государственной власти и управления, судебные, правоохранительные, фискальные и иные органы. Располагает своей конституцией и текущим законодательством. Может иметь свои собственные воинские формирования и гражданство . Основополагающими принципами образования и функционирования федеративной системы, с позиций которых следует рассматривать и оценивать любую, в том числе и российскую федеративную систему, представляются следующие: - добровольность объединения государств или государственных образований в федерацию; - равноправие субъектов федерации независимо от величины их территории, численности населения, экономического потенциала и пр.; - плюрализм и демократизм во взаимоотношениях субъектов федерации между собой и с гражданами. Широкая возможность граждан активно и беспрепятственно участвовать в федеральных и региональных политических процессах; - принцип законности и конституционности, означающий строгое и неуклонное соблюдение федерацией и субъектами федерации, федеративными и всеми остальными органами и организациями обычных и конституционных законов как в отношениях друг с другом, так и с гражданами и формируемыми ими партийными, профсоюзными и иными общественно-политическими органами и организациями. Любая федеративная система может быть эффективной лишь тогда, когда ее деятельность осуществляется в строгих рамках конституции и текущего законодательства, когда четко разграничены сферы деятельности и компетенция центральных и местных государственных органов, когда строго соблюдаются права и свободы граждан. В процессе исследования федерализма под углом зрения его общих черт и особенностей важно его рассматривать не только и даже не столько с формально юридических позиций, как нечто формальное, сколько с реалистических позиций, как явление, фактически существующее в жизни, реальное. Формально-юридический образ федерализма необходим лишь для того, чтобы четче разглядеть в реальной жизни, в практике действительный его облик, решить вопрос о том, существует ли он в той или иной стране как явление фактическое, реальное или лишь как формально декларируемое. Важно исходить также из того, что федерализм является не одномерным, а многомерным явлением, имеет не только статический, но и динамический характер. Когда речь идет о многомерности федерализма, имеется в виду существование различных, более или менее одинаково значащих его сторон или аспектов. Подразумеваются такие его аспекты, как исторический, политический, правовой или формально-юридический, социальный, фискальный, культурный, идеологический. Познание всех этих сторон, несомненно, предполагает использование междисциплинарного метода исследования или подхода. Когда речь идет о федерализме как о динамическом явлении, имеется в виду рассмотрение его не только как некоего застывшего, установившегося в данный момент явления, но и постоянно развивающегося, изменяющегося в связи с изменениями экономических и социально-политических условий жизни общества явления. Федерализм, как представляется, это не только и даже не столько статика, сколько процесс, динамика. Причем не простой, а циклический процесс. Наличие его в России и в других странах подтверждается периодически изменяющимся характером отношений между федерацией и ее субъектами. В разные периоды истории эти отношения могут быть в разной степени жесткими, централизованными или децентрализованными. Например, в годы войны или в периоды других социальных потрясений, когда требуется концентрация и централизация ресурсов и усилий всей страны, вполне естественным будет ожидать рост тенденций к централизации власти и установлению более жестких отношений между федерацией и субъектами федерации. В нормальных условиях жизни общества и государства характер отношений между ними коренным образом изменяется. Разумеется, это не стихийный и не автоматически происходящий процесс. Он обусловлен, как и характер всей федерации, множеством не только объективных, но и субъективных факторов. Одной из важнейших форм государственного устройства, хотя и менее распространенной по сравнению с другими, является конфедерация. Она представляет собой объединение или союз государств, при котором государства, образующие конфедерацию, полностью сохраняют свою самостоятельность, имеют свои собственные высшие и местные органы власти, управления и правосудия. Для координации совместных действий государства - члены конфедерации создают объединенные органы. Последние функционируют лишь в строго определенном порядке и преследуют строго определенные цели. Конфедерация нередко рассматривается как промежуточное звено на пути движения государств к образованию федерации. В настоящее время конфедерацией в формально-юридическом плане считается Швейцария, хотя фактически она является федерацией. Признаки конфедерации имеются и в Содружестве Независимых Государств (СНГ). В качестве конфедерации нередко рассматривается и Европейский союз. В отечественной и зарубежной юридической литературе конфедерация как форма государственного устройства не всегда воспринимается однозначно. Традиционные споры время от времени возникают не только и даже не столько по поводу ее отличительных признаков и черт, сколько по поводу ее формально-юридической природы и характера. Дело в том, что если одними авторами конфедерация воспринимается исключительно как форма государственного устройства, то другими - как международно-правовое объединение, как субъект международного права. Сравнивая конфедерацию с федерацией, еще в начале XX в. Ф. Кистяковский задавался вопросом: чем же отличается союзное государство (федерация) от союза государств (конфедерации)? При ответе на него автор исходил из следующих посылок. Во-первых, из того, что конфедерация основана «на международных взаимных обязательствах соединенных государств, вытекающих из договора», а федерация - на «объективном праве, установленном путем всеобщего соглашения, и закона или обычая». Во-вторых, что государства, входящие в состав конфедерации, сохраняют суверенитет, в то время как члены федерации теряют суверенитет и подчиняются суверенной власти «сложного целого, которое они образуют». В-третьих, что федерация есть государство, «юридическое лицо публичного права», тогда как конфедерация является субъектом права «лишь в международной жизни, но не обладает публичными правами власти» . И в-четвертых, что за членами конфедерации признается право выхода из союза, тогда как у субъектов федерации такого права нет. Члены федерации, пояснял автор, «не могут актом своей односторонней воли прекратить свою связь с целым. Отделение их рассматривается юридически как акт бунта или мятежа против федеральной власти, и может повлечь за собой для них репрессии, помимо тех, которыми сопровождается война»[17]. 210 Глава VII. Методологические проблемы изучения форм государства Подобного взгляда на конфедерацию как на исключительно международно-правовое объединение придерживались, помимо Ф. Кистяковского, и некоторые другие авторы. И в этом, несомненно, был и остается свой резон. А именно, наличие у конфедерации как признаков союзного государства, так и черт союза государств. Это необходимо учитывать и с этим нельзя не считаться. Ведь не только раньше, но и сейчас конфедерация определяется не иначе как «объединение независимых суверенных государств, образованное на основе договора или пакта для достижения вполне определенных, специфических целей»[18]. Особо при этом подчеркивается «независимость», «суверенность» государств - составных частей, членов конфедерации. Правда, при этом тут же оговаривается, что в условиях федерации ее составные части, субъекты федерации, тоже нельзя рассматривать в качестве обычных административно-территориальных единиц. В отношениях между собой и с федеральным центром каждый из них на соответствующей территории и в соответствующей сфере жизнедеятельности также неизменно выступает в качестве суверенного государственного образования[19]. Таким образом, в условиях конфедерации ее субъекты сохраняют за собой полный суверенитет, а точнее, почти полный, передав часть своих полномочий в сфере предмета договора новому союзному образованию. В то же время у субъектов федерации сохраняется ограниченный или весьма ограниченный суверенитет. В этом проявляется одно из сходств и различий федерации и конфедерации. Сходство заключается в принципиальном наличии у их субъектов суверенитета. Различие - в степени или уровне наличествующего суверенитета. Первое сближает федерацию как форму государственного устройства с конфедерацией. Второе отделяет их друг от друга, вынуждает рассматривать конфедерацию не как прототип союзного государства, а как некий перманентный союз государств. Сходство федерации как формы государственного устройства с конфедерацией проявляется и в других отношениях. В зарубежных источниках вполне оправданно указывается, например, на то, что в основе образования и функционирования федерации и конфедерации лежат некоторые общие принципы. В частности, принцип совмещения воли (Superimposition) субъектов федерации и § 4. Формы государственного устройства: понятие, виды, особенности 211 конфедерации с волей образуемого ими целого, с одной стороны, и принцип автономии субъектов федерации и конфедерации - с другой. Поскольку конфедерация во многих случаях рассматривается как «отражение (выражение) федерализма», отмечается в связи с этим западными экспертами в области государственного устройства, и поскольку конфедерализм отражает общность некоторых принципов федерализма, таких, например, как принцип совмещения воль и автономии, то можно говорить не только и даже не столько о различии федерации и конфедерации, сколько об их общности и сходстве. С той, однако, разницей, что в условиях федерации основной акцент делается на принципе согласования воль, тогда как в условиях конфедерации - на принципе автономии. Последнее вполне объяснимо, поскольку конфедерация всегда предполагает гораздо большую самостоятельность своих составных частей - субъектов, их более широкую автономию, чем федерация[20]. На общность принципов построения и функционирования федерации и конфедерации как факторов, объединяющих их, указывается также во многих других источниках[21]. В них же нередко в утвердительной, констатирующей форме, а еще чаще в дискуссионном плане обращается внимание на то, что в условиях существования как федерации, так и конфедерации центральная власть может иметь прямую связь с населением. Сторонники точки зрения существования прямой связи центральной власти с населением в условиях конфедерации рассматривают ее как фактор, сближающий конфедерацию с федерацией, считают конфедерацию как форму объединения, стоящую ближе к национальной, нежели к международной, организации. Противники данной точки зрения считают, что все обстоит как раз наоборот[22]. В качестве объединяющего, а точнее, сближающего конфедерацию с федерацией фактора рядом исследователей рассматривается то обстоятельство, что конфедерация, даже в том случае, когда она представляется как «чисто» международная организация, нередко с течением времени перерастает в федерацию, являющуюся по своей природе «чисто» национальной организацией. Примерами могут служить: конфедерация, существовавшая до перерастания ее в федерацию на территории США (1776-1789), кон- 212 Глава VII. Методологические проблемы изучения форм государства федерация земель Германии (1815-1867), а также конфедерация, состоявшая из кантонов Швейцарии (1815-1848). Все эти государственные объединения, первоначально зародившись в форме конфедераций, в силу экономических, политических и иных многочисленных причин постепенно трансформировались в классические федерации[23]. Имея в виду данное обстоятельство, многие западные исследователи отнюдь не случайно именуют конфедерацию «сверхнациональной» (supranational) организацией, «имеющей федеральный конец»[24], или же рассматривают ее в качестве такого союза или ассоциации, который «не вписывается» в сложившиеся представления ни о национальной, ни о международной организации[25]. С учетом всего сказанного конфедерацию можно весьма условно, с учетом принципов ее организации и перспектив ее развития, относить к формам государственного устройства, впрочем, как и к «чисто» классическим международным организациям. [1] См.: Кистяковский Ф. Лекции по общему государственному праву. С. 297. [2] Там же. [3] Там же. С. 302. [4] См.: Чиркин В.В. Модели современного федерализма: сравнительный анализ // Советское государство и право. 1994. № 8-9. С. 150. [5] См.: Modern Concept of Confederation. Santorini, 22-25 September. 1994 // Council of Europe Publishing. 1995. P. 55. [6] D. Elazar (ed.) Federal Systems of the World: A Handbook of Federal, Confederal and Autonomy Arrangements. Longman Press, 1991; L. Brown-John (ed.). Centralizing and Decentralizing Trends in Federal Systems. N.Y., 1988; Duchacek. I. Comparative Federalizm: The Territorial Demension of Politics. Wash., 1970; Engdahl D. Constitutional Federalizm. N.Y., 1993. [7] См.: The Modern Concept of Confederation. Santorini, 22-25 September. 1994 // Council of Europe Publishing. 1995. [8] См.: Чистяков O.Г. Становление Российской Федерации. М., 1966; Златопольский Д.Л. СССР -федеративное государство. М.,1967; Абдуллатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в истории России М., 1992; Крылов Б.С., Ильинский И.П., Михалева Н.А., Авдриченко Л.В., Сукало А.Е. Проблемы суверенитета в Российской Федерации. М., 1994. [9] Федерация в зарубежных странах / Отв. ред. Д.А. Ковачев. М., 1993. С. 7. [10] Натан Р.П., Хоффмаин Э.П. Современный федерализм: сравнительные перспективы // Международная жизнь. 1991. № 4. С. 35. [11] Лысенко В.Н. Основные черты и тенденции развития федеративных отношений в России на современном этапе. М., 1995. С. 5. [12] См.: Tushenet M. (ed.) Comparative Constitutional Federalizm. Europe and America. L., 1990. P. VII. [13] См.: Топорнин Б.Н. Конституционная реформа - путь к правовому государству // Советское государство и право. 1990. № 4. С. 3-14. [14] См.: Elazar D.J. Exploring Federalizm. Tuskaloosa, Ala., 1987. P. 34-35. [15] См.: L. Brown-John (ed ). Centralizmgand Decentralizing Trends in Federal States N Y., 1988. [16] Кистяковский Ф. Лекции по общему государственному праву. С 303. [17] Кистяковский Ф. Лекции по общему государственному праву. С 303. [18] Wheare К. Federal Government. N. Y., 1963. P. 10. [19] Wheare К. Federal Government. N. Y., 1963. P. 10. [20] См.: The Modern Concept of Confederation. Santorine. 22-25 September. 1994 // Council of Europe Publishing. 1995. P. 46. [21] См.: Zejeune Y. Contemporary Concept of Confederation in Europe - Lessons drawn from the Experience of the European Union // The Modern Concept of Confederation. P. 126-127. [22] См.: Zejeune Y. Op. cit. P. 128-129. [23] См.: Albert I. The Historical Development of Confederation // The Modern Concept of Confederation. P. 19-32. [24] Zejeune Y. Op. cit. P. 129. [25] Forsyth M. Towards a New Concept of Confederation. P. 60. |
| « Пред. | След. » |
|---|
