Принципи организации местного самоуправления |
|
1. Федеральный закон от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»: общая характеристика. 3 2. Задача 17 Список источников и литературы 19 1. Федеральный закон от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»: общая характеристика. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы местного самоуправления и определяет государственные гарантии его осуществления. Этот Федеральный закон определил правовую основу местного самоуправления, которую составляют: Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан и местных референдумах, и иные муниципальные правовые акты. Базовым федеральным законом, регулирующим деятельность местного самоуправления в Российской Федерации, стал Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. Он закрепляет лишь основы местного самоуправления, а более конкретное регулирование должно было по замыслу его разработчиков осуществляться субъектами Федерации. В Законе дается определение основных понятий местного самоуправления, таких как: муниципальное образование, вопросы местного значения, должностное лицо местного самоуправления и т.д. Закон закрепляет право граждан на местное самоуправление, систему органов местного самоуправления, формы непосредственного волеизъявления граждан, регулирует финансовые, территориальные основы местного самоуправления и другие вопросы. Реализация положений Закона о местном самоуправлении 1995 г. позволила создать систему местного самоуправления на большей части территории страны. Однако отсутствие финансовой, а зачастую и организационной самостоятельности муниципальной власти не дает возможность говорить о решении задачи формирования местного самоуправления в Российской Федерации. Все это привело к необходимости разработать новый базовый Закон о местном самоуправлении, который был принят 6 октября 2003 г. Закон о местном самоуправлении 2003 г. существенно меняет концепцию местного самоуправления. Пожалуй, в наибольшей степени изменениям подвергаются территориальные основы местного самоуправления. Закон о местном самоуправлении 1995 г. предусматривал существование одноуровневой модели местного самоуправления (лишь в некоторых субъектах допускалось существование муниципальных образований различных уровней). Кроме того, Закон о местном самоуправлении 1995 г. за нек оторыми исключениями не допускал различий между муниципальными образованиями. Новый Закон предусматривает необходимость создания пяти видов муниципальных образований: городских и сельских поселений, муниципальных районов, городских округов, внутригородских территорий городов федерального значения. При этом территории городских и сельских поселений входят в состав территории муниципальных районов, но являются самостоятельными муниципальными образованиями, т.е. на данных территориях осуществляется двухуровневое местное самоуправление. Территории городских округов не входят в состав территорий муниципальных районов, там осуществляется одноуровневое местное самоуправление. В ч. 1 ст. 2 приводятся определения терминов, используемых в Законе. Наличие подобной статьи является традиционной практикой законотворческой деятельности. Такое нормативное закрепление понятийного аппарата означает обязательность терминов и понятий для всех лиц, руководствующихся в своей деятельности Законом, что в конечном счете способствует его единообразному толкованию и применению. Приведенные и законодательно закрепленные термины юристы делят на три основные группы: 1) термины, относящиеся к территориальной организации местного самоуправления; 2) термины, относящиеся к полномочиям местного самоуправления; 3) термины, относящиеся к системе органов и должностных лиц местного самоуправления. Кроме того, в статье приведен термин, относящийся к системе муниципальных правовых актов. Следует отметить отсутствие в части терминов, относящихся к формам непосредственной демократии, финансово-экономическим основам местного самоуправления, формам межмуниципального сотрудничества и ответственности органов местного самоуправления. В отличие от ранее действовавшего Закона, Закон 2003 г. приводит определения всех типов муниципальных образований. Если по Федеральному закону от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" субъекты РФ самостоятельно определяли вид муниципального образования, что на практике привело к многообразию территориальных форм местного самоуправления, то Закон на федеральном уровне четко определяет основные типы муниципальных образований: 1) сельское поселение; 2) городское поселение; 3) муниципальный район; 4) городской округ; 5) внутригородские территории городов федерального значения. Закон также вводит понятие межселенной территории, понимая под ней территорию, находящуюся вне границ поселений. Под сельским поселением Закон понимает один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Таким образом, признаками сельского поселения являются: а) наличие общей территории (здесь также может учитываться ландшафтная привязка); б) поселенческий признак; в) многообразие видов сельских населенных пунктов (к ним могут относиться поселки, села, станицы, деревни, хутора, кишлаки, аулы и другие); г) осуществление на данной территории местного самоуправления; д) преобладание форм непосредственной демократии; е) наличие выборных (представительных) органов местного самоуправления. Новый Закон, в отличие от предшествующего Закона, в качестве обязательных признаков муниципального образования уже не приводит наличие муниципальной собственности и местного бюджета. Не предусматривается также осуществление местного самоуправления и на части сельского поселения, то есть не предполагается создание сельских внутримуниципальных образований. Аналогично Закон определяет и городское поселение как город или поселок, в котором местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. В определении термина "муниципальный район": 1) подчеркивается его двухуровневость: он состоит из городских и сельских поселений (вошедших в него низовым уровнем местного самоуправления) и межселенных территорий; 2) формулируются цели решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ; 3) определяются способы осуществления местного самоуправления: непосредственно населением и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Таким образом, одним из признаков муниципального района также является наличие представительного органа местного самоуправления. Городской округ определяется как одноуровневое городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и не содержит на своей территории иных муниципальных образований (исключение составляет только город федерального значения). Органы местного самоуправления городского округа осуществляют следующие функции: 1) полномочия по решению вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района; 2) отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. Под внутригородской территорией города федерального значения Закон понимает часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Исходя из определения видно, что по статусу внутригородская территория города федерального значения приравнивается к поселению. Под органами местного самоуправления Закон понимает избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. В данном определении выделены способы и цели формирования органов местной власти. В отличие от Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Закон не подчеркивает, что органы местного самоуправления выделены из системы органов государственной власти, что и так закреплено в ст. 12 Конституции РФ (ст. 34 Закона). К органам местного самоуправления относятся следующие органы: 1) представительный орган муниципального образования; 2) местная администрация как исполнительно-распорядительный орган муниципального образования; 3) контрольный орган муниципального образования; 4) иные органы местного самоуправления (например, избирательная комиссия муниципального образования). К выборным должностным лицам местного самоуправления Закон относит следующих лиц: а) главу муниципального образования; б) депутатов представительного органа муниципального образования; в) членов иных выборных органов местного самоуправления (например, контрольного органа муниципального образования); г) иных выборных должностных лиц местного самоуправления. Депутат определяется Законом как член представительного органа муниципального образования; а член выборного органа местного самоуправления как лицо, входящее в состав органа местного самоуправления, сформированного на муниципальных выборах (за исключением представительного органа муниципального образования). Должностное лицо местного самоуправления рассматривается как: 1) выборное лицо; 2) лицо, заключившее контракт (трудовой договор), наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями: - по решению вопросов местного значения; - в сфере организации деятельности органа местного самоуправления. Впервые Закон предусматривает возможность заключения контракта (трудового договора) с главой местной администрации. Данное определение также закрепляет круг функций, осуществляемых должностным лицом местного самоуправления. Соответственно, выборным должностным лицом местного самоуправления является должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава (ст. 23 Закона). Под муниципальным правовым актом Закон понимает одно из следующих решений: 1) принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения; 2) принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления: - по вопросам местного значения; - по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ; - по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления. Данное решение должно быть документально оформлено. Оно является обязательным для исполнения на территории муниципального образования, так как устанавливает либо изменяет общеобязательные правила, может иметь индивидуальный характер. Административный центр сельского поселения, муниципального района рассматривается Законом как населенный пункт, обладающий следующими признаками: а) он определен с учетом местных традиций; б) в нем сложилась социальная инфраструктура; в) в нем находится представительный орган муниципального образования. Особенностью Закона о местном самоуправлении 2003 г. является то, что каждый из видов муниципальных образований призван решать присущие только ему вопросы местного значения, т.е. вопросы местного значения поселения не совпадают с вопросами местного значения муниципального района и городского округа. Такое нововведение можно только приветствовать. Оно призвано исправить существующую в настоящее время ситуацию, когда являющиеся муниципальными образованиями миллионный город и поселение с числом жителей несколько сотен человек обладают одинаковыми полномочиями, несмотря на очевидную несопоставимость их экономических, социальных и демографических потенциалов. Важным является также то, что различные муниципальные образования будут иметь различные доходные источники, рассчитываемые исходя из их потребностей. Это полностью соответствует часто повторяемому в последнее время принципу административной реформы: "деньги следуют за полномочиями". Закон о местном самоуправлении 2003 г. также предусматривает особенности осуществления местного самоуправления в городах федерального значения, закрытых административно-территориальных образованиях, городах-наукоградах, на приграничных территориях. Существенным изменениям также подверглись организационные основы местного самоуправления. Если Закон о местном самоуправлении 1995 г. был открытым, допуская существование десятков возможных схем организации муниципальной власти, то Закон о местном самоуправлении 2003 г. резко сужает возможности муниципальных образований в данной сфере. Он, в частности, очень подробно регулирует систему органов местного самоуправления, вплоть до определения численности представительных органов местного самоуправления и порядка занятия должности главы местной администрации. В связи с этим можно отметить, что Закон о местном самоуправлении 2003 г., по сути, не соответствует своему названию "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", так как закрепляет уже не "общие принципы", а практически все вопросы организации местного самоуправления. Закон о местном самоуправлении 2003 г. регулирует целый ряд вопросов, ранее не находивших отражения в федеральном законодательстве. В первую очередь это касается главы, регулирующей порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. На практике одним из наиболее сложных в этой сфере является вопрос о государственной или муниципальной природе отдельных полномочий, возложенных на органы местного самоуправления. В новом Законе делается попытка его решить, устанавливаются обязательные требования к законам о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, формы контроля органов государственной власти за реализацией органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий и пределы вмешательства государства в данной сфере. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. впервые разграничивает понятия "собрание граждан" и "сход граждан", рассматривает их как самостоятельные формы прямого волеизъявления граждан, самостоятельные институты непосредственной демократии, имеющие собственное место, выполняющие специфические функции в системе местного самоуправления. Правовой статус схода граждан характеризуется следующими чертами. Цель схода граждан - осуществление полномочий представительного органа муниципального образования, в том числе отнесенных к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. Место проведения - поселение с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек. Кворум проведения схода граждан - участие в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом. Кворум принятия решения схода граждан - голоса "за" принятие решения более половины участников схода граждан. Условие проведения - обязательность участия в сходе граждан выборных лиц местного самоуправления. Субъектами инициативы проведения схода граждан являются: группа жителей не менее 10 человек, а также глава муниципального образования. Применительно к сходу граждан на федеральном уровне впервые закреплены: - обязательность официального опубликования решений, принятых на сходе граждан; - исполнение решений, принятых на сходе граждан, осуществляется органами и должностными лицами местного самоуправления в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом поселения. Для собраний граждан характерны следующие черты. Цель собрания граждан - обсуждение вопросов местного значения, информирование населения о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, осуществление территориального общественного самоуправления. Место проведения собрания граждан - часть территории муниципального образования. Достоинством исследуемого Федерального закона является также разграничение двух самостоятельных институтов непосредственной демократии: референдума и опроса, - которое не проводится ныне действующим Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. Отличительной чертой, определяющей сущность опроса, является консультативный, рекомендательный характер. Свойством, определяющим сущность местного референдума, является голосование, имеющее императивный характер. В связи с этим представляется спорным выделение в законодательстве некоторых субъектов РФ и в юридической литературе понятия консультативного референдума. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. отличает от действующего Федерального закона от 28 августа 1995 г. детальность регламентации проведения местного референдума. При этом предписания ст. 22 Федерального закона от 6 октября 2003 г. воспроизводят в основном положения Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 22 мая 2002 г. Новеллой Федерального закона от 6 октября 2003 г. о местном референдуме по сравнению с действующим законодательством является расширение круга субъектов права требовать назначения местного референдума посредством включения в их число совместной инициативы представительного органа муниципального образования и главы местной администрации (п. 3 ст. 22). Инициатива проведения референдума, выдвинутая совместно представительным органом муниципального образования и главой местной администрации, оформляется правовыми актами представительного органа муниципального образования и главы местной администрации. Впервые Федеральный закон от 6 октября 2003 г. содержит предписание, что органы местного самоуправления обеспечивают исполнение принятого на местном референдуме решения в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом муниципального образования. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. детализирует норму п. 5 ст. 15 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" о том, что в случае отсутствия представительного органа местного самоуправления или непринятия им решения в установленный срок референдум назначается судом, дополнением, согласно которому в подобной ситуации местный референдум организуется избирательной комиссией муниципального образования, а обеспечение проведения местного референдума осуществляется исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Новеллой Федерального закона от 6 октября 2003 г. является регламентация процедуры голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Оно, согласно ст. 24, "проводится по инициативе населения в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для проведения местного референдума, с учетом особенностей, предусмотренных настоящим Федеральным законом". Последнее предписание вызывает сомнение. Почему порядок голосования по отзыву депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления должен регулироваться законом субъекта РФ о проведении местного референдума, если местный референдум и отзыв депутатов и должностных лиц местного самоуправления представляют два самостоятельных института непосредственной демократии? Если возможно да и целесообразно принятие законов, непосредственно регулирующих отзыв депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления? Практика правовой регламентации отзыва депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления субъектов Российской Федерации пошла именно по такому пути, и вряд ли, на наш взгляд, ее стоит менять. Основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке. Думается, что под противоправным действием (бездействием) депутата, члена выборного органа местного самоуправления можно понимать любое нарушение предписаний закона субъекта Российской Федерации о их правовом статусе, невыполнение возложенных на них обязанностей. Процедура отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для отзыва. Вызывает определенные сомнения правило п. 2 ст. 24 Федерального закона от 6 октября 2003 г. о том, что депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе). Данное условие сделает отзыв депутатов и должностных лиц местного самоуправления на практике нереализуемым. Поэтому целесообразно снизить требования к числу избирателей, принявших участие в голосовании по отзыву депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления для признания их состоявшимися. Принципиальное значение для повышения роли населения в решении вопросов местного значения имеет включение Федеральным законом от 6 октября 2003 г. в круг институтов непосредственной демократии публичных слушаний, прообразом которых являются обсуждения проектов решений местных Советов, проводимые в советский период истории России. Последнее десятилетие характеризуется полным отсутствием как правовой регламентации этого важного института непосредственной демократии на федеральном уровне, так и практики его реализации. Вместе с тем публичные слушания могут и должны стать важной формой прямой и обратной связи между гражданами и представительными органами местного самоуправления, формой влияния граждан, общественности на содержание решений, принимаемых представительными органами муниципальных образований. Очень важно, что ст. 28 Федерального закона от 6 октября 2003 г. устанавливает обязательность вынесения на публичные слушания самых значимых вопросов местной жизни: 1) проекта устава муниципального образования, а также проекта муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав; 2) проекта местного бюджета и отчета о его исполнении; 3) проектов планов и программ развития муниципального образования; 4) вопросов о преобразовании муниципального образования. Императивный характер приведенной нормы является фактором, определяющим, что публичные слушания станут не только юридическим, но и фактическим, реально действующим институтом непосредственной демократии. 2. Задача За неоднократное отсутствие на заседаниях представительного органа депутат М. был отозван населением с поста депутата посредством голосования. Правомерно ли применение в данной ситуации процедуры отзыва? Статья 24 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливает, что голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления проводится по инициативе населения в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для проведения местного референдума, с учетом особенностей, предусмотренных настоящим Федеральным законом. Основания для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и процедура отзыва указанных лиц устанавливаются уставом муниципального образования. Основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке. Процедура отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва. Депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе). Таким образом, оснований для процедуры отзыва в данной ситуации нет. Список источников и литературы 1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года. М.: Юридическая литература, 1993. 62с. 2. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации от 6 октября 2003 г. N 40. Ст. 3822. 3. Аяцков Д.Ф., Володин В.В. Местное самоуправление в России - Саратов, 2006. 4. Велиева Д.С., Лысенко В.В., Капитанец Ю.В., Кулушева М.А., Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Комментарий к ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». М., 2011. 5. Комментарий к ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» / Под ред. В.И. Шкатуллы - М., 2011. 6. Меpкулов В.М. Муниципальное право - М., 2011. 7. Рянжин В.П. Муниципальное пpаво - М., 2011. 8. Уткин Э.А., Денисов А.Ф. Муниципальное право - М., 2011. 9. Фадеев В.И. Муниципальное право России. - М., 2011. 10. Шугpина Е.С. Муниципальное пpаво - Hовосибиpск, 2011. 11. Защита прав местного самоуправления судами общей юрисдикции России / Под ред. В.М. Жуйкова. М., 2011. |
| « Пред. | След. » |
|---|
